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  • 韓立群 中國現代國際關係研究院副研究員

TPP談判的下一步

2015-09-30

當前,各方對跨太平洋戰略夥伴關係協定(TPP)的悲觀情緒已達到2009年美國正式參加談判以來的最高點。談判若繼續拖延下去,美國將失去對亞太局勢進行再平衡的一根重要支柱。未來,奧巴馬政府要麼竭其所能推動TPP生效,要麼參與由亞太其他國家設計的機制。奧巴馬及其繼任者必須作出建設性選擇,否則美國不僅將損失經濟利益,其政治地位也將受到撼動。

塑造於己有利的國際政治、金融和貿易秩序,是美國實力地位的保障。美國的對外影響力,同時體現在其對國際規則的設計、主導和持續的更新進程中。今年是二戰勝利70周年,我們很難想像,70多年前聯合國、國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行及後來的關貿總協定(GATT)和世界貿易組織(WTO)等若未能順利建立,今天的美國將如何領導世界。

當前的TPP、TTIP和TISA等大規模經貿談判,與70多年前美國主導建立的國際政治、金融及貿易體系,具有同等重要的戰略意義。這些談判是美國構建新世界秩序的一部分,決定美國能否在21世紀繼續保持國際領導地位的重要因素。在亞太地區,因為東亞經濟地位迅速上升,這種作用更加明顯。

TPP談判的再次推遲,將明顯延緩甚至毀掉美國在亞太地區維護自身實力地位的進程。比如,奧巴馬政府若能按最初計劃,在2014年底之前完成談判,那麼TPP將明顯領先於中國提出的亞洲基礎設施投資開發銀行和“一帶一路”倡議,也將領先東盟共同體和中韓、中澳自貿協定(FTA),成為亞太地區的標杆性經貿合作機制,吸引更多國家向美國靠攏。現在,亞投行和“一帶一路”倡議相繼啟動,東盟共同體即將於2015年底宣布建成,更多FTA已生效,TPP的戰略引領性作用被大幅削弱。

為此,奧巴馬政府必須儘快推動解決阻礙談判的技術性問題。否則,如果TPP在2016年或更晚時間完成談判,該地區的其他經貿合作機制可能已經進入第二輪調整期,響應亞太自貿區(FTAAP)倡議的國家大幅增加,TPP的戰略意義將被大打折扣。

首先,為避免TPP陷入“殭屍化”,奧巴馬政府必須確保談判的主要矛盾處在“技術軌道上”,即確保談判聚焦於乳製品、汽車零部件和新葯保護期等具體問題。在新一輪政治紛爭,特別是美國國內各方關於TPP的辯論激烈升溫之前,進一步放棄部分“白金標準”(美國加入談判後,宣布將TPP打造成白金級別的貿易協定,談判所依據的高級別標準被稱作“白金標準”),加強雙邊和小多邊談判,推動TPP談判中的中小成員儘快讓步。

第二,奧巴馬政府有必要提醒各方,跳出TPP看當前全球經貿秩序的重塑進程。事實上,當前全球大型談判都遇到了問題,而TPP可能是眾多談判中進展最快的一個。與TPP性質類似的談判,有亞太自貿區(FTAAP)、中日韓自貿區(CJKFTA)、區域全面經濟夥伴關係(RCEP)、東盟經濟共同體(AEC)、拉美太平洋聯盟(PA)、南亞區域合作聯盟(SAARC)等,這些談判沒有一個取得能與TPP相匹敵的成績。在WTO多邊模式不可行的時候,雖然各方都在積極嘗試新的諸邊談判新模式,但實際上成效不彰。TPP作為其中的一項嘗試,單純從技術上看,並不需要着急。同時,阻礙夏威夷會議的主要是關稅、原產地等傳統問題,TPP所標榜的勞工和環保新標準反倒沒有成為障礙。說明TPP談判已經取得了重大實質性進展。

第三,當前各方主要擔心TPP被迫捲入美國大選,國會難以按正常程序通過協議。這種觀點可能部分誇大了大選和黨派矛盾對重大戰略決策的影響,在很多情況下這種爭論僅是一種表演,並不具有決定性作用。此外,即便是大選期間,也存在國會正常運作的窗口期。TPP的窗口期可能出現在3月初,或從3月一致延續到5月。如果在今年10月之前各方能夠達成協定文本,那麼2016年TPP仍可能得到實施。

就中美關係而言,近年來,美國的對華政策一直在限制與融合之間搖擺。TPP提供了第三條道路,藉助規則的力量,在維持中國增長的同時確保美國對華長期優勢。因此,在美國國內,中國威脅論成為支持者推銷TPP的主要賣點,當然也引起中國戰略界的深刻擔憂。

為解決中美關於TPP的矛盾,有觀點認為可以推動中美相互加入對方推動的體系,美國加入RCEP和亞投行,中國加入TPP。這可能只是一種美好願望。RCEP與TPP分別代表兩種不同的理念和規則體系,前者聚焦於維護製造產業鏈,中心是商品貿易,後者範圍廣、標準高,主要反映發達經濟體利益。中美相互加入,可能製造更多矛盾,導致雙方都止步不前。同時,RCEP主要由東盟牽頭,並非是由中國主導的機制。

另外一種觀點認為應該推動中美啟動雙邊貿易和投資協定(CHUSTIA)談判。從目前形勢看,實現這一提議正變得越來越難。單是近期中美在網絡安全領域的不同意見,就將給投資和貿易帶來巨大的技術性難題。中美兩國的經濟結構也存在巨大差異,添補鴻溝需要投入巨大資源。

對中美而言,目前更可行的舉措是建立暢通的對話渠道,通過預防性外交提升相互信任的水平,並相互確保這些機制在未來的開放性。2014年博鰲亞洲論壇期間,中國國務院總理李克強曾就此專門表態:“中國對TPP持開放態度,只要有利於世界貿易的發展,有利於公平開放的貿易環境,中方樂見其成。”