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中美實現氣候變化目標有着類似挑戰

2018-09-27

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中國國家主席習近平和前美國總統奧巴馬在2016年巴黎氣候峰會

在2016年秋承諾加入《巴黎協定》後,中國旋即於2017年宣布已完成2020年溫室氣體減排目標,這令中國有望成為氣候變化政策上的領導者。同時,美國退出了《巴黎協定》,並暫停了聯邦政府依據《清潔空氣法》應對氣候變化的努力。雖然現任美國總統顯然缺乏應對氣候變化的承諾,但中國國家主席習近平推進氣候變化解決方案努力所面臨的挑戰,和致力於在其任期內應對氣候變化的克林頓和奧巴馬總統所面臨的挑戰有頗多類似。

平衡經濟增長和全國環境目標

雖然在美國和中國維持政治權力的本質有所不同,但無論中國還是美國領導人都無法在追求環境目標時無視國家和地方經濟所付出的巨大代價。例如,1997年美國簽署了《京都議定書》。但該議定書從未獲得法律約束力,因為美國參議院拒絕批准。其原因有二:首先,該協定書沒有要求發展中國家做出有約束力的承諾,而這是美國國會為確保議定書不會令美國處於經濟競爭劣勢而要求加入的;其次,克林頓的民主黨政府未能獲得煤炭和農業州民主黨議員的支持,這些議員擔心一旦選民覺得生計受到威脅將導致他們選情失利。

習近主主席不用平衡國會政治,但是消費者和工業能源成本升高、地方失業增加以及經濟增速放緩可能削弱他試圖維持的社會穩定。因此,在習表達的未來綠色經濟增長願景中,他將“旨在解決氣候變化和產能過剩”。首批溫室氣體減排已通過關閉效率最低下的導致鋼產量過剩的燃煤鋼廠來實現,但在不傷害地方就業和經濟前提下進一步削減鋼廠生產將變得更加困難。

這些顧慮還反應在將於2020年實施的中國電力行業碳限額交易設計方案中。該計劃初期將按照每座電廠單位發電量所排放的二氧化碳分配排放限額,這很可能將降低排放增速並提高電廠效率,但同時也允許溫室氣體排放總量增加。雖然被設定為環保項目,但該計劃的目的是支持經濟增長並控制工業成本,而非嚴格減少溫室氣體排放總量。

化石燃料利益群體對政府的影響力

關於天然氣和石油公司等工業能源企業對限制美國氣候變化行動的影響已有詳細論述。從資助向公眾散播質疑氣候科學的種種活動,到進行反對監管的遊說,化石燃料行業對美國氣候變化政治的影響力是美國不作為的重要原因。乍看之下,美國人可能認為化石燃料行業影響力在中國不會是一個類似因素,但事實並非如此。

在中國管理國有能源企業相當困難,政府已出台一系列改革措施來限制這些企業對政府的影響力。例如,2008年成立的國家能源局隸屬於發展和改革委員會(中國權力巨大的經濟規劃部門)。2009年時國家能源局曾抱怨說,運作一家煤礦所需的五種許可證中沒有一種是由該局簽發的。由於缺乏資源和權威,該局很難影響中石油、中石化這樣的主要國有能源企業。2010年,為解決這一問題成立了跨政府部門的國家能源委員會。2018年5月又宣布將成立新的國家能源部來取代國家能源委員會。這一舉措把能源政策從發改委移出,並將其升級為與發改委平級的部,因此能源監管將不再被經濟規劃部門所掌控。雖然能源部對中國國有化石燃料企業的監管權有多大還不清楚,但這種變化可能意味着政府已經注意到這些公司的影響力,並藉機推進監管。

公眾關於氣候變化的意見

調查顯示,中國公眾更加確定氣候變化正在發生(94%的中國公眾相信其正在發生),並且更加擔心其影響(80%非常擔憂),而美國僅有70%公眾相信其正在發生,並只有21%的公眾非常擔心。在美國,公眾意見是影響政策的重要因素,因為公眾意見可以動員投票、運動和個人行動來減少溫室氣體排放。在中國,公眾意見主要在個人層面發揮作用,可能促進公民採取家庭行動來緩解氣候變化。不過,一些學術研究顯示中國政府對公眾的擔憂反應積極,並注意到中國公民的進步預期已經帶來了制度性改變。

中國和美國的公眾意見也有限制氣候行動的相似之處:當受訪者被迫將氣候變化和其他國家議題(如經濟增長和公共安全)或者其他環境議題(如清潔空氣和水)做排序時,氣候變化經常排名靠後甚至墊底。鑒於中國近期經歷的“空氣末日”,公眾高度關注和擔憂空氣污染。很多調查都顯示,中國居民將空氣污染列為最嚴重的環境問題。一項調查發現,近90%的受訪者願意為減少空氣污染付費,人均年度付費額為382.6元人民幣。雖然這令人鼓舞,但需要指出的是,儘管絕大多數家庭都願意支付一些費用,但中國年均家庭收入達10.5萬元人民幣,人們願意支付的金額僅占收入的0.3%。

如今,改善空氣質量和減少溫室氣體排放可以很好地結合起來。不過,中國的減排如想達到限制氣候變化的水平,僅依靠更多高燃效汽車和煤炭,或轉向天然氣是不夠的。深度脫碳的選項包括所有車輛實現電動化、發展核能、大量投資碳捕捉和存儲。當可見的空氣質量得到改善之後,公眾意見是否會繼續支持這些措施仍有待觀察。

雖然美國和中國解決氣候變化問題的語境完全不同,但即便領導人承諾一個更加綠色的未來,兩國仍面臨上述大致分析的挑戰種類。與奧巴馬總統相比,習近平主席能否更成功地克服這些挑戰並實現溫室氣體減排?沒有任期限制、一黨制國家以及各級政府不斷提升的反腐努力意味着答案是肯定的。如果中國領導人繼續承諾減少溫室氣體排放,並能平衡好這一承諾與經濟增長或能源獨立等衝突利益的關係,中國就可能將引領氣候變化。