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氣候行動挑戰和美中雙邊合作的重要性

2016-10-25

華盛頓和北京在越來越多議題上摩擦升級,但若兩國能展開合作則將取得顯著成果,《巴黎協定》正是可以證明這一點的有力例證。但是,這兩個世界最大排放國雖然同意遵守減排承諾,但各自的減排能力依然面臨相當多的挑戰。要克服這些挑戰——主要是政治性的,但也包含重要經濟和制度維度——美國和中國開展持續合作至關重要。

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兩國國內政治因素最可能阻礙其達成各自減排目標。美國正處於一場混亂的總統選舉陣痛中,兩黨候選人在氣候行動上的觀點天差地別。共和黨總統候選人唐納德·特朗普是美國氣候政策的激烈反對者,他反對美國加入《巴黎協定》。相反,民主黨候選人希拉里·克林頓承諾把減緩氣候變化作為國家優先事務。她聲稱若當選總統,將貫徹奧巴馬政府推出的“清潔能源計劃(CPP)”,並推進配套政策以幫助美國達成至2025年碳排放量在2005年的基礎上減少26%-28%的承諾。但是,即便順利當選,希拉里也面臨著一個強烈敵視削減碳排放政策的國內環境。在公司、商業集團和27個州的遊說下,再加上5位保守派法官的支持,美國最高法院正在審查CPP的合法性。CPP的主要設想是,美國國家環境保護局(EPA)有權要求各州和受減排目標約束的相關機構遵守1963年的《清潔空氣法》。最高法院採取了不同尋常的做法,即在法院審查CPP期間,要求政府“暫緩執行”該計劃。此外,雖然奧巴馬政府認為行政部門有權代表美國簽署《巴黎協定》,但共和黨控制的眾議院批評者們對此持有異議。他們認為,批准向《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)提供資金的行為違反了1994年的法律,該法律禁止向任何將巴勒斯坦國納為成員的聯合國組織提供資助。

雖然中國的氣候變化政治不像美國那樣兩極分化,但氣候變化政策執行起來也困難重重。中國高層領導人已經批准了一攬子政策倡議,以達成中國簽署《巴黎協定》時確定的國家減排目標。這些目標包括二氧化碳排放量在2030年達到峰值,同時將非化石能源佔總能源消費的比例提升至20%。中國此前的減排目標已令中國成為節能和再生能源領域的世界領軍國家,而這些最新目標則更進一步。但減少溫室氣體排放政策的反對者堅持認為,建立一個全國碳交易市場對於中國的減排計劃來說太過高調,同時在技術上也過於激進。要想令氣候變化草案獲得通過極其困難,而這一法案則是建立這一市場的法律基礎。包括煤炭行業和其他高碳排放產業在內的草案反對者極其強大,這令一些觀察者們預計,任何氣候法案即便最終獲得通過,也會缺乏監管武器來制裁違規行為。地方政府對低碳政策的支持也各不相同。地方政府領導人必須在經濟形式不穩的當下依然保持經濟和就業增長。一些地方經濟體的支柱產業都是能源密集型企業,減排就意味着工作崗位的流失和潛在的社會不穩定。這種情況對推進綠色增長戰略也有着負面影響,因為地方政府很可能不會對相關補貼善加利用。

兩國經濟的結構性特點對政策制定者推進氣候友好型目標也構成了特殊挑戰。對美國來說,其工業特點就是能源密集型,同時其國際競爭力對生產成本的變動極其敏感。為阻斷更多美國製造業轉移到海外的風險(這同時也意味着將美國的碳排放出口到其他國家),氣候政策必須降低美國工業的調整成本。對中國來說,其經濟結構面臨的最主要挑戰包括過度依賴煤炭作為主要能源來源,以及過度依賴資本密集型投資對經濟增長的帶動作用。向消費驅動型經濟模式轉型符合中國整體經濟政策目標,包括提高生產力和激勵創新。同時,降低煤炭在能源結構中的地位也符合北京改善全國空氣質量的承諾。但是,這意味着要從根本上改變帶動中國數十年經濟增長的配方,這不僅要求中央政府對此進行大量投資,同時也意味着必須經歷向更低經濟增速轉型的痛苦調整。

體制因素也是阻礙美中兩國採取抗擊氣候變化行動的障礙。在美國,在聯邦體制下要求不同的州遵守一個統一的國家氣候政策是人所共知的挑戰。執行問題在地方層面影響着國家政策的貫徹,受民眾支持度以及市級政府推動氣候友好型政策的能力和意願不同,各地結果可能大相徑庭。這就帶來了不平衡問題,而這將弱化氣候政策在一些州的實施,尤其是像加州(排放大州)這樣擁有支持應對氣候變化政府的州。中國方面,與其他政策一樣,氣候政策也極易受官僚政策瓶頸和執行力參差不齊的影響。中國仍是發展中國家的體制因素也給實現氣候政策目標帶來了挑戰。其中之一就是中國金融領域需進行進一步現代化改造,來打造為氣候友好型投資服務的金融基礎設施,並允許使用衍生品這樣的金融工具來幫助建立碳交易市場。

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美中合作無法解決其自身氣候政策在政治、經濟和體制上面臨的挑戰,但雙方合作卻可以在很大程度上降低這些挑戰。在美國氣候政治語境中,與中國合作可能無法說服那些否認氣候變化存在的反對者。但兩國的合作,加上《巴黎協定》的簽署,已令行業領袖意識到,若想保持競爭力必須向低碳經濟轉型。在體制層面,美中戰略與經濟對話氣候變化工作組整合了兩國多個研究減排戰略的機構,由此在兩國間創造出了一個更有益於推動氣候政策設計和執行的氛圍 。

高規格的美中戰略與經濟對話還在地方層面促進了美中合作,並為更多具體合作打開了方便之門,令兩國減排努力變得更加高效。哈佛大學近期公布的一份研究報告指出,促進兩國排放交易系統的對接會帶來一系列紅利。例如,這將促進就如何計算排放量建立起一套國際標準和規則。此外,將擁有不同減排成本的區域連結在一起也將降低成本,同時通過擴大地理覆蓋面來降低排放交易中的價格波動。作為朝着這種合作邁出的一步,美國加利福尼亞州和中國廣東省——它們在各自國度都以政策創新先鋒而被熟知——於2013年4月簽署了《關於加強低碳發展合作的諒解備忘錄》。最後,在產業層面,美國和中國正攜手合作發展綠色科技創新,從電動汽車到碳捕捉技術和新綠色建築科技,這些新興行業都可能成為兩國創造就業的新增長點。

當前,美中在抗擊氣候變化上的合作依然有可能脫軌。如果下一任美國總統“廢除”《巴黎協定》,正如特朗普威脅的那樣,這將不僅對美中合作造成打擊,也是全球氣候行動的一大倒退。如果華盛頓無法執行CPP,也將造成破壞性影響。無論哪種情況發生,都會令北京推進其自身雄心勃勃減排目標的努力複雜化。這將令美中關係中一個至關重要的亮點黯淡下去,同時也會損害美國作為應對重大全球性威脅領導者的國際信譽。這種悲觀結果不太可能出現,並且有鑒於其嚴重後果,這根本就不應當成為一種可能。