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全球最大碳排放國正式批准巴黎氣候協議

2016-10-06

9月3日,美國和中國正式批准《巴黎協議》,這是一項旨在減少溫室氣體污染並修復氣候變化造成的破壞效應的歷史性全球協議。這一協議設定了一些集體目標,例如將全球變暖的幅度控制在2攝氏度以內,並號召各國每五年提交一次新的、更大膽的國家目標以減少排放。

“氣候變化帶來的挑戰或將定義我們的未來,”在向聯合國提交文件之後奧巴馬說道。“未來有一天,我們可能將這一刻視為我們決定拯救地球的關鍵時刻。”

美國和中國的這一決定是邁向《巴黎協議》生效的關鍵一步,並再次彰顯,發達國家和發展中國家如今正攜手實現向清潔能源的轉型。在至少涵蓋全球55%溫室氣體排放量的55個締約方批准協議後30天內,這一協議將正式生效。作為全球最大排放國,美國和中國加起來佔全球溫室氣體排放量的38%。加上其他將於近期批准這一協議的國家,預計這一協議將在今年內正式生效。

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截至8月23日,23個締約方已經批准協議。氣候專家預計,另外至少有34個締約方可能在2016年底前批准協議。圖中深藍色的是已經正式批准協議的締約方,淺藍色為2016年內預計將批准的締約方。來源:氣候分析(Climate Analytics)

很多人可能不知道,在美國國際協議有不同種類。並且,更容易讓人誤解的是,無論是人們日常對話還是在國際場合,所有協議都被統稱為“條約”(treaty)。

不過,準確來說(這應該完全沒有爭議),美國批准的《巴黎協議》是一項行政協議,而非條約。奧巴馬在其行政權力範圍之內有權宣布批准這一協議,並且這也符合美國長期以來的一貫做法。此外,決定批准《巴黎協議》的權力很大程度上源於一份由共和黨總統批准並獲得參議院兩黨廣泛支持的條約。

美國批准的國際協議的種類

在美國,具有國際法約束力的協議有兩種:條約和行政協議。條約必須提交國會參議院並獲得三分之二多數支持,而批准行政協議的權力來自於先前條約、法律或總統外交權力。這些權力並不互相排斥。

在美國具有國際約束力的協議中,行政協議佔據了絕大多數,超過94%。無論是民主黨還是共和黨政府都曾批准過行政協議,這些協議重要性或大或小,並且涉及國際合作的大多數領域,包括合作應對棘手的環境問題。例如,《遠程跨界空氣污染公約》是卡特政府時期作為行政協議被批准的,此後在里根和克林頓政府時期又被新協議所強化。

《巴黎協議》的歸類

在美國,《巴黎協議》是一項行政協議。理由有以下幾點。

《巴黎協議》並非憑空而來。美國已經是此前國際氣候變化協議《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)的締約國,這一公約是在老布殊政府期間作為條約批准的,並獲得了參議院兩黨支持。“我非常願意支持這一協議,”參議員米奇·麥康奈爾在1992年說道。“布殊總統在全球氣候變化問題上展現出了果敢的領導力,我對此表示祝賀。”

框架公約是傘型文件:未來逐步創設附屬協議來推進其目標。《聯合國氣候變化框架公約》締約方在這一公約之下協商《巴黎協議》,這意味着美國在執行減排時不需要設定具有法律約束力的國家目標。

如果《巴黎協議》明顯偏離了《聯合國氣候變化框架公約》,並設定了有法律約束力的國家目標來減少排放溫室氣體(例如《京都議定書》,因此美國並未批准),或者提供了氣候變化融資,那或許就會引發關於美國合理批准程序的嚴肅討論了。

但《巴黎協議》的精神,不論是好是壞,是關於創造動能,而非法律義務。雖然這一協議具有國際法約束力(並且更為重要的是,評估和報告各國承諾進展情況的條款具有法律約束力),各國設定的各自氣候變化目標則不具有約束力。各國必須提交國家目標,但它們並不一定要實現。未能履行承諾不會被處罰。

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英國谷島燃氣發電站的煙囪和希爾內斯風力發電機(來源:Flickr用戶EDBADLE)

雖然有些人可能將這一架構視為協議缺陷,但這卻有助於創設首個氣候變化協議,並獲得發達國家和發展中國家的廣泛參與,從而有效令全球排放曲線向下彎曲。帶着各自減排承諾前往巴黎談判的國家約佔全球排放量的95%。而《京都議定書》在生效時只覆蓋了全球約25%的排放量。

美國批准《巴黎協議》的權力不僅來自於憲法所規定的總統外交權,還來自於參議院對傘型條約的認可。此外,這一協議也和美國法律一致,例如兩黨一致支持的《清潔空氣法》。因此,美國履行其《巴黎協議》義務並不需要新立法。

關於美國批准的某項協議應該是行政協議還是條約並沒有判定方法。政府必須權衡很多考慮因素,包括是否存在先前條約,或是否存在現成的法律可以在國內執行協議。在《巴黎協議》一事上,考慮到協議特點和美國外交實踐的歷史,將其歸為行政協議是恰當的。

不過,和協議歸類同樣重要的另一點是,巴黎峰會所獲得的動能必須延續下去。對美國批准這一協議的法律權力的無端指責可能動搖其他國家批准這一協議並尋求減排的決心。

如今的討論重點應該轉向如何實現《巴黎協議》設定的目標,以及在未來設定更多宏偉目標來避免氣候變化的危險後果。

本文最初刊登於ThinkProgress.org網站,屬於美國進步中心行動基金下屬的獨立研究項目。