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美《生物安全法案》的對華潛在影響

2024-06-12
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當地時間2024年3月6日,美國參議院版《生物安全法案》(S.3558)通過參議院國土安全與政府事務委員會聽證,最終以多數贊成獲得該委員會同意。5月15日,新版《生物安全法案》(H. R. 7085)在美眾議院監督與問責委員會以40比1的投票結果獲得通過。這意味着眾議院版本的法案與參議院版本的法案進入同步推進的階段。兩份法案均以國家安全為起點,存在“泛安全化”的觀念取向,同時有着扶持美國製造業的經濟目標。

首先,生物安全及其治理議題在新冠疫情暴發後得到進一步重視。兩項生物安全法案均可視作美國着手補齊生物安全的具體立法措施。兩項法案中對於中國企業施加限制,實際上是希望將對應的生物產業鏈遷移至美國,減少離岸外包“不可控性”對美國社會與經濟的影響。

其次,該法案或與美國在高新技術與生物醫藥領域的泛安全化戰略緊密相關。法案中提到的“華大基因”“華大智造”“葯明康德”都是中國創新葯研發領域的龍頭企業。針對中國行業龍頭企業的限制將削弱它們的商業盈利能力,使得中國制定的相應產業政策面臨缺乏商業活力、經營效率降低的壓力。

再次,限制生物安全的“離岸外包”將有助於美國製造業迴流。若相關法案得以通過,美國國內相關企業將難以通過對華“離岸外包”來獲取利益。在此基礎上,倘若下一屆總統出台產業扶持或行政指令,受到《生物安全法案》衝擊的企業將更傾向於在美國國內投資建廠或尋找合作夥伴,從而加速美國生物領域製造業迴流。此外,兩黨在大選前夕密集推出相關涉華生物安全法案,實際上是開闢新的涉華議題博弈空間,並通過“聚旗效應”贏得選民認同。

由於2024年需進行國會部分席位改選,議員們將更多的精力花在競選活動上,對國會議事內容的具體進展關注有限。除此之外,美國國會將在7月和8月例行夏季休會。這些因素使得兩項法案在2024年內難以獲得通過。然而,法案程序上的延遲並不意味着美國在生物安全領域會放慢對華競爭的步伐。只要美國仍然認為中國是其主要競爭對手,相關生物安全問題的持續發酵只會是時間問題。

事實上,生物安全已被視作美國國家安全戰略的重要組成議題。在《2022年國家安全戰略》中,拜登政府就曾多次提及生物安全和生物技術,宣稱包括生物科技在內的前沿技術領域是同中國等國家展開競爭的新場域。而特朗普政府更是追求以“美國優先、單邊主義”等為政策特徵,來謀求美國的生物安全。可見,來自不同黨派的兩任領導人在各自任期內均將生物安全作為國家安全與大國博弈的關鍵場域。

當下生物安全法案實際上與美國在半導體設備上的制裁有類似之處。兩項法案均由有影響力的資深議員牽頭,以國家安全為名提出,對中國產業鏈的領軍企業進行限制。2018年的《保衛美國政府通訊法案》就認為相關企業與中國政府存在“密切關係”,會“威脅美國國家安全”,這一內容最終被吸納進美國2019財年《國防授權法案》,並成為中美在半導體領域競爭的開端。因此,無論是從身份再現還是從歷史經驗來看,與生物安全相關的法案有可能步“半導體競爭”的後塵,成為美國對華競爭的新場域。

美國國會推進《生物安全法案》的審議和通過,可能只是美國在該領域展開對華競爭的第一步,未來,美國可能會採取同半導體產業類似的措施,在供應鏈、知識產權及市場准入方面採取限制措施。就當下美國大選選舉進程來看,拜登和特朗普各自鎖定黨內提名,美國下一屆總統極大可能從這兩人中選出,而無論是拜登繼續任期還是特朗普接棒,美國在生物安全和生物創新領域都會對華持續發難,兩任總統只會在政策選擇和配套策略上存在些許差異,但採取的相關舉措最終都會對中國的產業安全產生巨大消極影響,並對中美關係產生持續衝擊。