English簡體繁體
【熱點話題】:中美關係 貿易戰 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脫鉤
中文英文中英對照
  • 田飛龍 北京航空航天大學副教授

香港國安法與人權法治相兼容

2020-07-10
中文雜誌3.jpg
點擊閱讀最新一期《中美聚焦文摘》第26期

香港國安法走完全國人大及其常委會所有法律程序,在6月30日表決通過,特區政府依法即刻刊憲生效。這部法律是中國政府依據憲法和基本法對屬於中央事權的國家安全事務進行的主權性立法,具有中國憲法上的充分依據和法理正當性。這部法律也是對“一國兩制”框架中的“一國”所具有的主權權能的具體制度化,並充分考慮、尊重和體現了“兩制”差異,在法律框架上吸收了香港普通法的有關原則及機制,並授權香港本地對絕大部分國安案件行使完全管轄權。中央駐港機構依法保留在法定特殊情形下的直接管轄權,並依據國家已有刑事訴訟法制予以管理。

國家安全立法在“一國兩制”下具有法理基礎和法制操作上的特殊性:一方面,中國與其他國家一樣將國家安全法製作為國家保留權力,制定有完整的國家安全法並設立了國安執法機構,這表明國安立法是世界各國法治通例,是主權國家的法治標準化配置;另一方面,“一國兩制”框架下,國家通過香港基本法將國安部分事項授權香港本地立法,這種授權性質需要準確理解,即授權並不導致中央喪失國安立法權,不改變國安屬於中央事權的憲制屬性,同時特區政府所獲授權具有憲制義務和責任的屬性。在香港國安法“總則部分”,立法者清晰載明:中央對維護香港國家安全具有根本責任,體現“一國”的主權原則與全面管治權法理,而香港特區負有維護國家安全的憲制責任,體現“兩制”在國家安全問題上的共同責任與法治合力。

香港國安法的立法依據是充分的,立法程序上是科學民主的:其一,“一國兩制”在政策上來源於國家為和平解決港澳台問題而進行的憲制構思與決斷,在規範依據上來源於八二憲法第31條的特別行政區條款,而具體內容上集中體現於香港基本法,此次國安立法正是依據憲法與基本法進行的正當制度建設;其二,國安立法採取了“人大決定+具體立法”的方式,賦予了這部國安法以權威的法律效力,並在立法過程中注重多方面徵集、聽取和吸納港區人大代表、政協委員、法律界、專業團體及市民團體的意見,做到了科學民主立法。香港國安法屬於“時間緊,任務急”的國家特別立法,中央投入了大量立法資源,進行了較為全面深入的比較法研究,借鑒了世界多國包括美國的國家安全立法經驗,有充分的前期立法準備和科學民主的正當立法程序做保障,從而完成了一部對香港國家安全與居民自由權利具有規範保護功能的理性立法。

在具體的法律框架上,這部法律較好地體現了與香港人權及法治標準的契合性:其一,這部法律參考和吸納了在香港適用的《公民權利與政治權利國際公約》及《經濟、社會、文化權利國際公約》,從實體與程序上實現了維護國家安全與保護人權的制度平衡,符合各國國安立法通常遵循的人權國際標準;其二,國安立法規定了國際通行的刑法與刑事訴訟的基本法治原則,包括罪刑法定、無罪推定、正當程序、一事不再罰等,確認了香港本地管轄中對香港已有法律原則和程序的遵從;其三,在管轄權分配上,中央將本屬自身事權的國安案件管轄權授權香港本地執法機關進行一般管轄,覆蓋絕大部分案件,自身僅保留極小比例的管轄權,與美國等國將國安案件管轄權集中於聯邦中央機構是不同的,體現了國家對“一國兩制”及香港普通法法治習慣的高度尊重和信任;其四,中央駐港機構的執法與管轄受到香港國安法、國家監察法等法律的嚴格限制和約束,需遵守香港本地法律,是法定執法機構,不存在任何超越法律的特權;其五,香港國安法規定了中央駐港機構及香港本地執法機構、司法官員履行職權時的有關特別授權、豁免與便利,這是在西方各國安全法治中普遍存在的,是國安執法特殊性決定的;其六,中國內地經過改革開放40年的法治建設,在立法體系與司法制度方面已有重要的進步,對法治與人權的保護水準逐步提升,香港國安法的立法與管轄制度體現了這些進步特徵,可以得到香港社會與國際社會的理解與認可;其七,香港國安法僅僅規制四種危害國家安全犯罪,不是大而全的國安立法,不取代香港本地繼續完成23條立法的憲制責任,留給香港本地較大的立法與執行空間進行國安制度的自我完善。

遺憾的是,美國及其他西方國家誤解了“一國兩制”的法理屬性及中國政府享有的正當立法權,以非法長臂管轄的方式進一步干預中國內部立法事務,以升級制裁的手段破壞香港自治及金融穩定。美國的制裁不具有國際法理基礎,也損害自身在港利益及美國對全球化的制度保護者道德責任。制裁建立在錯誤的法理理解和實力、利益評估基礎之上,是冷戰鷹派的極端脫鉤動作,對美國與香港的貿易順差、美國企業在港總部的安全及與內地市場龐大的商業利益、中美貿易協議的執行與深化談判、以及整體性的中美關係風險管控,都是非常不利的。中國在自身主權秩序範圍內立法,是立足於保護“一國兩制”免受本土極端勢力和外部干預勢力進行冷戰式與民粹式破壞,確保香港始終作為中國與世界相互開放與經濟合作的最佳樞紐平台。這樣的和平發展基礎上的善意而負責任的立法佔據法理和道義的制高點,會逐步得到香港社會與國際社會的準確理解與適應。美國長臂管轄,單邊制裁,一味重返冷戰窠臼,損人不利己,是背離國際法治與全球化原則的逆勢操作,不可能成功,只會反招破壞全球化及損害美國長遠戰略與商業利益的惡果。