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美國香港政策法案問題重重

2020-06-15
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2020年5月28日,美國國務卿邁克爾·蓬皮奧向國會提交了《2020年香港政策法案報告》,它是根據《1992年香港政策法案》的要求以及《2019年香港人權與民主法案》所修訂。作為提交程序的一部分,美國國務卿每年需要證明香港是否在北京的政治令狀下依然保持着充分自治,以確保其可以依據美國法律享有特殊優惠待遇。這一證明源自1984年《中英聯合聲明》中承諾的“高度自治”以及在1997年7月中國收回香港主權時頒佈的該地區迷你憲法——“基本法”確立的“一國兩制”原則。5月28日,國務卿蓬皮奧宣布,他已無法證明香港享有充分的自治來確保其擁有特殊優惠待遇。第二天,美國總統特朗普指示其政府開啟撤銷香港特殊優惠待遇豁免政策的程序,這些豁免政策包括雙邊引渡條約和軍民兩用技術出口管制等。美國的這一決定是對中國全國人民代表大會5月28日起草並通過香港《國家安全法》作出的回應。該法案將禁止任何針對中央政府的叛國、分裂、煽動、顛覆和外國勢力干涉等行為,法案自身是對香港未能根據“基本法”第23條要求進行相關立法的回應(“基本法”是治理香港的迷你憲法)。

鑒於中央政府《國家安全法》的具體內容、通過日期以及(也是最重要的)在香港地區的執行手段等目前還是“已知的未知”,美國國務院的這種做法是極度的反應過度。

根據香港“基本法”確立的“一國兩制”原則,除“有關國防、外交”和“其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的事務”,其他都歸香港特別行政區政府管轄。通情達理的人們會問,當社會治安遭到破壞以至於危害國家根本安全利益時,“基本法”第14條規定的“維護社會治安”究竟是只屬於香港特區政府的管轄範圍,還是中央政府也可以行使共同管轄權。畢竟,避免社會治安遭到破壞是聯邦或中央政府的利益與職責核心所在,雖然維護法律秩序通常屬於州政府或地方政府的管轄權限。這種觀點有先例可循。在俄羅斯訴烏克蘭(2019年4月)一案中,世貿組織爭端解決機構任命的仲裁委員會就裁決,“維護內部法律與社會治安”是影響國家“根本安全利益”的典型職責。同樣,通情達理的人們還會問,中央政府在香港的土地上設置包括情報機構在內的國家安全機構是否超出了“基本法”中確立的中央政府負責“國防和外交事務”的職權範圍。的確有可能如此。另一方面,在《海洋法公約》規定的框架中,美國國務院自己就認為情報搜集活動是“軍事活動”的子集。眾所周知的是,中國人民解放軍已經在該地區派駐了駐守部隊。

但行使與狹義“社會治安”相關的共同管轄權以及在香港的土地上設立基本的國家安全機構是否相當於推翻並終結香港的“高度自治”並不值得商榷。事實絕非如此。香港眼下的社會和經濟制度,包括1984年《中英聯合聲明》中規定的備受珍視的言論自由、集會自由、結社自由、旅行自由、行動自由、職業選擇自由以及宗教信仰自由,都將繼續保持基本完整,並接受香港法律體系的最終裁定。只有當這些自由在香港的土地上被濫用,以至於危及國家主權和安全並挑戰了中央政府的權力及“基本法”的權威時,或是針對內地進行滲透和顛覆活動時,根據新的《國家安全法》,這些很可能越過了中央政府的“紅線”。

美國國務院《2020年香港政策法案報告》另一個令人質疑的特點是它對於“一國兩制”在香港的法律體系內如何體現並實施的解讀問題重重。這在涉及中央政府與香港特區政府關係的憲法問題上尤為顯著。

在美國看來,在“基本法”管轄範圍內涉及香港-內地關係的案例中,北京不應享有排他的司法解釋權。自治的原則規定了香港法院長期建立起來的行使司法解釋、複核政府行為的權力必須得到維護。美國這種司法解釋、複核和宣布無效都屬於地方權力的觀點是錯誤的。當一個地區的司法機關被要求就地方法律是否符合“基本法”進行裁決時(正如香港的上訴法院近期確認的那樣),這些權力的確屬於該地區的司法機關,但當涉及北京-香港關係的憲法權限時,情況就並非如此了。在這種情況下,根據“基本法”,北京的確享有最終解釋權,要求香港法院通過香港終審法院請求全國人民代表大會常務委員會就相關條款作出解釋。此外,當香港法院引用這些條款時,香港法院“有責任”以全國人大常委會的解釋為準。最終,在中央政府與香港特區政府關係的條款上,全國人大常委會享有解釋“基本法”的“普遍而獨立的權力”,而香港法院有責任在進行司法審查時遵循這種解釋。這是法律明文規定的。美國國務院在這方面的錯誤解讀不禁讓人懷疑它究竟對於“一國兩制”原則核心的法律基石問題有何種程度的理解,抑或是完全沒有理解。

特朗普政府的《2020年香港政策法案報告》及其終止確認香港的自治地位正值香港處於一個後回歸時代的關鍵節點。2020年9月,一場具劃時代意義的香港立法委員會選舉即將舉行,這或將見證自香港主權回歸中國後“支持民主”的反對派首次佔據要職。在選舉前(親北京人士依然在立法會享有多數席位時),北京似乎下定決心要通過出台《國家安全法》堵住香港安全與情報漏洞。與此同時,香港依然深陷常年房價高企的泥潭(更不用提流產的逃犯引渡條例),這些問題向來由一小部分一心尋求推動自決議程的少數派主導。香港履行圍繞“基本法”第23條進行國家安全相關立法的承諾,以及達成根據“基本法”第45條和第68條進行“普選”的目標也似乎遙遙無期。美國取消對香港的特殊優惠待遇(主要是為了刁難中國)有可能進一步分裂本已訴求各異的政治勢力,最終導致害人害己。

我們希望,當新一屆美國政府在2021年1月宣誓就職時,它會對彼時已經頒佈的《國家安全法》採取一種精細的解讀,並就此在《2021年香港政策法案報告》中圍繞香港的高度自治地位作出一個更深思熟慮的決定。