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菲律賓尋求重置美菲聯盟

2019-02-02
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菲律賓發生了令人吃驚的變化,最近它宣布將審查,甚至可能廢除已存在數十年之久的《美菲共同防禦條約》。

這一決定讓許多觀察人士感到震驚,他們原本預計華盛頓大張旗鼓地將著名的巴蘭吉加大鐘歸還菲律賓後,兩國關係會出現轉機。這些大鐘是殖民地時期被美國佔領軍作為戰利品掠奪走的。

更令人驚訝的是,菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納據說是這一決定的幕後操縱人。他是前軍隊將領,曾經擔任菲律賓駐華盛頓武官。

目前還不十分清楚菲律賓宣布這一消息的確切動機,但它有可能暴露菲律賓政府的政治分歧。馬尼拉的不同派別一直就菲美、菲中關係的未來進行爭論。不過,這次審查也為菲律賓和美國提升它們的合作關係提供了獨一無二的機會。

特別是,馬尼拉可以讓美國就其安全承諾作出更明確的解釋,以換取擴大使用菲律賓在有爭議的南海附近的戰略性基地。所以說,審查也可以成為建立真正21世紀聯盟的跳板。

戰略模糊的危險

最近要求審查1951年《美菲共同防禦條約》的關鍵,是菲律賓方面一直對《條約》的確切範圍放心不下。

數十年來,華盛頓在給菲律賓的聯盟承諾中一直保持“戰略模糊”。事實上,這一點已經包含進了《條約》文本。這份條約是在美國允許它唯一的前亞洲殖民地獨立之後不久簽署的。

從菲律賓角度看,《條約》有兩個問題。一是它沒有保證在發生衝突時美國以盟友身份迅速出手干預。根據《條約》第六條,雙方(在它們管轄範圍內)“將依照憲法程序,採取行動應對共同的危險”。

這樣的話,倘若菲律賓與第三方發生重大衝突,美國政府介入都需要國會批准。這就有可能拖延,使問題複雜化,甚至擾亂替菲律賓出手進行的軍事干預,尤其在美國的反戰情緒下。

《條約》的第二個問題是聯盟的空間範圍不明確。《條約》第五條將武裝攻擊的範圍定義為發生在“任何一方的本土領土,太平洋管轄範圍內的島嶼領土,或太平洋的武裝部隊、公共船隻或飛機上”。

但《條約》沒有說明菲律賓“本土”領土的具體構成,更重要的是沒有澄清菲律賓“管轄範圍內的島嶼領土”。它是否涵蓋菲律賓聲稱擁有主權並在周圍巡邏的南海爭議地物,尤其是斯卡伯勒淺灘(黃岩島)和南沙群島呢?

2014年訪問馬尼拉期間,美國前總統巴拉克·奧巴馬對《美菲共同防禦條約》是否適用於中菲南海爭端一再含糊其辭。讓東道主驚訝的是,這位美國總統竟然不屑一顧地勸對方不要對“一堆石頭”進行軍事干預。

而形成鮮明對比的是,奧巴馬政府明確表示,1951年的《美日安全條約》涵蓋有爭議的尖閣列島/釣魚島,而且駐日美軍“可以用來為維持遠東地區的國際和平與安全,以及保護日本免受武裝襲擊做貢獻”。

有兩次,即中國佔領菲律賓聲稱擁有主權的美濟礁(1994年)和斯卡伯勒淺灘(2012年)的時候,美國基本上都是袖手旁觀。這在菲律賓戰略思維人士的心裡留下了深深的創傷。

聯盟的可靠性

上世紀70年代以來,美國一直有意拒絕在南海爭端中重申它給菲律賓的承諾。在形式上,華盛頓對爭議島礁的主權狀態保持着中立。

比如,美國前國務卿亨利·基辛格就認為,“面對中國人和越南人的主權主張和抗議,(菲律賓對南海島礁的)佔領不可能是毫無可爭議的”。尼克松政府對《條約》的解釋非常嚴格,認為“《美菲共同防禦條約》可以適用於部署在第三國的(菲律賓)軍隊被攻擊”,但它“與為了擴大菲律賓領土而部署的軍隊有根本的不同”。

後來的卡特政府和克林頓政府重申了這一立場。簡言之,只有當菲律賓的船隻,及其在南海和西太平洋執行任務和/或駐紮的軍隊受到敵對的第三方攻擊時,華盛頓才願意介入。

但是這種立場帶來一系列問題,尤其考慮到中國近年正使南海爭端迅速軍事化。由於在該地區部署了先進的軍事裝備和飛機,中國不久就能夠可靠地在該地區設置禁區或防空識別區。

這將對菲律賓等其他聲索國的供應線產生負面影響。菲律賓在南海一些爭議島礁上保留着部隊和人員。舉例來說,如果中國通過切斷補給線,強行驅逐當地的菲律賓部隊,而雙方並沒有直接交火,這種情況下《美菲共同防禦條約》是否適用呢?

這就是為什麼菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納要把美國人的“矛盾”態度作為審查《條約》的理由。他甚至懷疑《條約》是否公平,是否“依然與我們的安全相關”,而不是為“其他國家的利益”服務。

聯盟的升級

公平地說,特朗普政府一直在努力扭轉前任政府臭名昭著的模稜兩可。2018年年中訪問馬尼拉期間,美國國防部負責亞太事務的助理部長薛瑞福(Randall Schriver)試圖通過聲明安撫東道主。他表示,“對我們的承諾精神和性質不應有誤解或表達不清”,美國將“幫助菲律賓對南海任何潛在威脅做出相應的回應”。

12月,美國駐菲律賓大使金成甚至再次保證說:“我完全相信,如果有任何外國要攻擊菲律賓,我們一定會保衛菲律賓。”但在這兩個場合下,除了口頭安慰,美國並沒有提供可操作的規程。

同月,Social Weather Station進行的一次民調顯示,大多數菲律賓人(61%)仍然相信在與敵對方(即中國)發生衝突時,美國會來拯救菲律賓。今年1月的一項調查顯示,美國依然是菲律賓人最青睞的大國,十個人當中有七人表示對這個超級大國有好感。

但兩國的聯盟還是極其模糊。這次審查可以作為美國的重要跳板,澄清其安全承諾的確切地理及操作範圍,進而換取更好地使用靠近南海爭議島礁的巴薩空軍基地和巴蒂斯塔空軍基地。對《條約》的審查應該成為改進和升級條約的基礎,而決不是導致聯盟被廢除。