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美國新國家安全戰略報告與中國

2018-01-08
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2017年12月18日發表的美國國家安全戰略報告對中國所做的更明確的負面描述,超過了美國1979年1月1日承認中華人民共和國以來任何重要的外交政策文件。儘管報告提到中國的30多個地方大多都只是談盡人皆知的事實,但其他有關中國的評論則非常尖刻。國家安全戰略報告對中國的貶斥令人想起唐納德·特朗普競選總統時同樣的言論,由於特朗普把在朝鮮問題上加強與習近平的合作放在優先位置,這些言論自他就職後就基本從他的講話中消聲匿跡了。

不過,儘管國家安全戰略報告反映了美國國家安全政策主要制定者的真實關切,可中美關係仍然是變化不定的。過去一年,華盛頓的對華政策,尤其是總統最近出訪亞洲期間,已經遠不如國家安全戰略報告所說的那麼劍拔弩張。因此,觀察家們應該關注美國的實際政策而不是聲明。而且,北京和華盛頓都可以採取行動,將兩國關係重新導向更積極的軌道。

國家安全戰略報告在經濟上對中國行為的批評是炒冷飯,在特朗普2016年總統競選的言論中司空見慣。相比之下,對中國在亞洲及北美以外地區的掠奪性經濟行為的直率批評卻相當新奇。報告警告說,在歐洲,“中國正通過擴大不公平貿易行為和對重點行業、敏感技術和基礎設施進行投資獲取戰略立足點”。報告還認為,在非洲,“中國的某些做法,通過賄賂精英、主導採掘業和把非洲國家鉗制於不可持續且不透明的債務與承諾,正破壞着(非洲大陸的)長期發展”。

國家安全戰略報告中有關安全問題的批評,雖然最近沒有在國家元首一級表達過,但過去十年已在美國的亞洲安全問題專家中廣為流傳。對中國擴充軍備、擴大領土主張、挑戰美國的航行自由行動、向敏感的西方網絡發起網絡攻擊以及近來將南海島礁軍事化的擔心,都成為了奧巴馬政府所謂“重返亞洲”的理由。

在亞太地區,國家安全戰略報告堅稱,中國在其“雙贏”外交言論的背後,一直以別國的國家主權為代價尋求地區主導權。與前幾屆政府一樣,特朗普的國家安全班子認為中國正通過反介入戰略和其他手段,力求限制美國在印太地區的存在。出於這個原因,其他亞洲國家一直“呼籲在集體應對中保持美國的領導,以維護一個尊重主權和獨立的地區秩序”。承接美國以往的政策,特朗普的國家安全戰略報告重申,美國準備幫助維持地區力量均衡,維護合作的國際經濟環境。

報告最原創的部分反映了特朗普政府對全球化極其負面的看法,那便是明確放棄了中國崛起的“負責任利益攸關方”模式。這一模式“認為支持中國崛起和融入戰後國際秩序會使中國開放”,並促使北京支持至少是容忍美國締造的自由民主秩序。

相反,在特朗普政府看來,北京利用美國的輕信擴充了自己的軍事實力,並犧牲美國人的利益擴大了經濟影響。不是全球化讓中國開放,而是外國與中國的互動使其“威權制度的負面特徵”擴散到了其他國家和地區,“包括腐敗和監視”。

除了加大對中國各方面行為的攻擊,與從前的國家安全戰略報告不同的另一個地方是,特朗普的文本鮮有提及中美合作的領域。特別是,這份文件完全沒有提到奧巴馬政府時期那些維繫雙邊合作的基本支柱,如共同應對氣候變化的項目。

國家安全戰略報告對中國的總體判斷,是它“試圖在印太地區取代美國,推廣其由國家驅動的經濟模式,重新塑造於其有利的地區秩序”。這確實是新興大國所欲為的。報告斷言,“中國以前所未有的規模收集和利用數據……正在建設繼美國之後世界上最有能力且資金雄厚的軍隊……而中國的軍事現代化和經濟擴張(部分說來)是得益於使用了美國的創新經濟,包括美國的世界一流大學”。這些基本都算無可厚非的事實陳述。

國家安全戰略報告也沒有勾畫出能突破近幾任美國總統對華政策主要框架的政策處方。報告聲稱,特朗普政府將與其他國家合作,以強勢地位展開談判,反對“中國不公平的貿易和經濟行為,限制中國收購敏感技術”,同時協助其他國家維護國家主權。文本還放棄了美國所有直接改變中國國內政策的政策,稱美國將專註於自我革新,如重建“國家安全創新基地”,並將主要依靠榜樣的力量鼓勵其他國家接受美國的價值觀。美國不再試圖抑制或逆轉中國不斷增加的影響力,而是會繼續努力引導它朝積極的方向發展,以便讓各方受益。

重要的是,報告認為中國的“意圖……並不必然是一成不變的”,華盛頓“準備在共同感興趣的領域與北京合作”。顯然,最重要的互利合作議題是朝鮮。為換取中國努力控制平壤的核導計劃,特朗普總統已經弱化了經濟壓力。在這方面加倍努力,應當是2018年中美關係的焦點。