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否決之否決:美沙關係命懸一線

2016-10-20

9月28日,美國國會兩院以壓倒性票數(參議院97票對1票,眾議院348票對77票)推翻了總統奧巴馬此前對911法案的否決。該法案允許“911”恐怖襲擊事件受害者及家屬起訴沙特阿拉伯。此次美國國會對奧巴馬9月23日對該法案行使行政否決的再否決,不僅是奧巴馬總統執政7年多來遭遇的首次此類打擊,勢必使其餘下幾個月的白宮歲月更呈跛腳鴨之態,而且更重要的是,該法案的通過將使本已風雨飄搖的美沙關係雪上加霜,命懸一線。

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首先,從此次美國國會強行通過的911法案本身來看,它的通過無異於將沙特從美國盟友位置朝美國敵人方向又使勁推了一把。911法案全稱為“制裁恐怖主義支持者法案(JASTA)”。顧名思義,它允許“911”恐怖襲擊事件受害者及家屬起訴沙特,即意味着沙特政府需要為“911”事件擔責。“911”恐襲事件發生後,因襲擊事件的19名劫機者中15人為沙特人,有受害者親屬認定,“基地”組織獲得了來自沙特的資助,沙特政府必須就襲擊承擔責任。美國智庫蘭德公司甚至在“911”事件後建議美國政府將沙特視為“美國的敵人”。雖然過去15年里,“911”襲擊倖存者和遇難者親屬由此向美國法院起訴沙特政府並索賠,但美國小布殊政府出於美國中東戰略的需要,淡化處理了美國社會對沙特的不滿,美國法院則以沙特政府享有主權豁免權為理由駁回訴訟。如今,911法案剝奪了沙特政府的主權豁免權,這無異於捅破了維繫美沙關係的最後一層保護膜,不僅置沙特政府於不利局面,而且對美國數量眾多的海外軍人其實同樣構成了“以子之矛攻子之盾”的威脅,即其他國家可以仿效美國,剝奪美國的主權豁免,起訴美國海外軍人,這是奧巴馬否定法案的一個重要理由。

其次,911法案的通過還表明維繫美沙盟友關係的根基已經逐一坍塌,美國“向內看”的選情推動力已經超越了“向外看”的國際戰略推動力。過去幾十年里,美沙牢固的盟友關係是建立在“石油換安全”基礎之上的,即沙特為美國提供石油,換取美國為沙特提供安全保障。但近年來,這一戰略利益交換框架的根基由於美國頁岩氣技術的突破和對中東石油依賴度的顯著下降而開始出現鬆動。近年國際石油價格的斷崖式下降就被廣泛解讀為沙特石油與美國頁岩氣技術着眼於未來世界能源市場份額的一場生死爭奪。另外,在安全方面,奧巴馬政府不顧沙特和以色列的反對不遺餘力地推動伊朗核協議的達成,這使得以沙特為首的遜尼派國家陣營(包括埃及、海灣六國、約旦、也門等)面對以伊朗為首的什葉派國家陣營(包括伊拉克、敘利亞和黎巴嫩真主黨等)安全優勢地位風光不再,中東戰略地位博弈的主導權甚至朝着伊朗方向傾斜。同樣,在敘利亞問題上,奧巴馬政府的期期艾艾和無所作為也讓沙特政府大為光火,使得一心要推翻敘利亞巴沙爾政權的沙特政府不得不走到前台來出錢出力武裝敘利亞反對派,並拉攏多國組建“反巴沙爾聯盟”。

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沙特之於美國重要性的下降還體現在美國對沙特各種“小情緒”宣洩的漠視。如2013年10月沙特拒絕擔任聯合國安理會非常任理事國以及此次911法案國會表決前數月,沙特外交大臣朱拜爾曾警告,如法案通過,沙特將拋售所持的多達7500億美元的美國國債及其他美元資產。據悉,美國財政部曾不屑地馬上公布沙特所持的美國國債不過僅1000多億美元,其拋售對美國經濟的影響微乎其微。相比沙特的情緒宣洩和威脅,美國國會議員們似乎更在意美國國內選舉年的國內選情。維繫與沙特的盟友關係不敵維繫與“911”襲擊倖存者和遇難者親屬的關係重要,保護美國在中東的利益也自然不如保衛國內選民的人權與道義重要。但若美國的對外政策任由這種“內向選情推動”主導,則美國在中東的反恐戰略就可能不再能獲得沙特的全面支持,沙特、以色列等美國在中東地區的傳統盟國紛紛開始與俄羅斯暗度陳倉也有助於俄羅斯加大對中東事務的干預和影響力度,而影響中東事務的傳統霸主美國則恐怕會有被“擠出”中東的那一天。