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  • 周波 清華大學戰略與安全研究中心研究員,中國國防部國際軍事合作辦公室安全合作中心前主任

中美能否就「航行自由」達成共識

2016-07-22

隨着中國商業和安全利益的擴大,中國海軍如同美國海軍,會希望更多地在國際海上航道通過,即使這些航道位於別國領海。索馬里沿海打擊海盜的合作就是一個範例,它證明了不損害彼此安全目標前提下的妥協之道。中美有關航行自由的拔河比賽不會有贏家。兩國都贊同國際海洋法這一基本原則,但解釋各異。中國認為,美國的軍事行動,例如美國海軍在中國專屬經濟區內的抵近偵查和監視,是侵犯中國國家利益,因此不能簡單歸類為航行自由。美國則堅稱,其軍事行動符合航行自由及其他國際法賦予的海洋使用權。美國艦機以航行自由為名,日益頻繁地在南海航行飛越,只會讓這片水域麻煩更大。

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美國拉森號驅逐艦在南沙群島有爭議的水域巡航。圖片來源:美國海軍/路透社。

存在解釋上的差異不足為奇。《聯合國海洋法公約》談判足足花了9年時間,最後文本融合了參與談判的140多個國家的利益和必要的妥協。因此自然存在爭議。

是否有解決辦法呢?理論上說,中國的平衡手段之一,是對美國領土特別是美國大陸展開同樣的頻繁抵近偵查和監視。但中國目前不具備這種軍事能力,更重要的是中國並不希望這麼做。這種借航行自由之名的相互敵視,看上去只會像另外一場冷戰。中國和美國的另一個解決出路是妥協。這首先是因為中國進入別國領海或專屬經濟區的需求日甚。迄今為止,中國海軍為執行聯合國任務和撤離中外僑民進入過索馬里、敘利亞和也門領海,以及利比亞的專屬經濟區。隨着中國海外利益和國際義務增多,中國海軍必然越來越經常地進入別國專屬經濟區。中國海軍也會日漸頻繁地在國際海上航道通過,即使這些航道位於別國領海。與美國一樣,中國也希望在海上有更多的全球交流。而最終,中國會傾向於更靈活的航行自由觀。

2014年在青島舉行的第14屆西太平洋海軍論壇(WPNS)作出妥協,21個成員國一致同意採用新版《海上意外相遇規則》。該規則規定了安全程序,包括一國海軍艦機與另一國海軍艦機不期相遇時的基本通信安排和機動指令。此前,中國否決了一份有關海軍艦艇應避免在領海意外相遇的草案。因為這是不可能的,按中國法律,外國軍艦進入中國領海需要事先得到中國政府批准。換句話說,外國軍艦不可能在中國領海與任何中國軍艦“意外相遇”。第14屆西太海軍論壇與會各方同意不再提“領海”,因此,新版《海上意外相遇規則》成為沒有可能引發政治分歧的地理限制的一本技術手冊。

印度洋海軍論壇(IONS)也在討論《海上意外相遇規則》,而且很可能採納。如獲通過,印度洋海軍論壇的22個成員國將自願遵守同樣程序。對包括中國在內的所有國家來說,太平洋和印度洋的全球性公域會變得更大。

如果中國需要更頻繁進入別國專屬經濟區和領海,那麼就帶出兩個問題。首先,中國會否放寬外國軍艦進入中國專屬經濟區的條件?其次,中國有朝一日會否修改法律,允許外國軍艦不經批准在領海無害通過?

關於第一個問題,雖然中國出於安全原因反對美國在其專屬經濟區內進行偵查監視,但中華人民共和國有關專屬經濟區和大陸架的法律並未要求必須獲得中國政府通知。關於第二個問題,事實是,世界上大多數國家,特別是發達國家,並不要求外國軍艦事先獲得批准才能在其領海無害通過。雖然中國還是發展中國家,但它也是世界第二大經濟體。假如中國有朝一日允許外國軍艦不經批准無害通過,那麼接受減少了地理限制的《海上意外相遇規則》,似乎是朝這個方向邁出了第一步。中美兩國簽署的《海空相遇安全行為準則》,與《海上意外相遇規則》的規定是一致的,也未作特定的地理限制。

但必須記住一個主要區別。中國海軍艦艇進入別國領海,一般屬於過境通過,而不是在國際海上通道的無害通過。過境通過不需要沿岸國家批准。由於中國對自身主權問題十分敏感,因此它願意充分尊重別國主權。這也是為什麼中國堅稱它的軍艦穿過美國塔納加海峽和日本吐噶喇海峽是過境通過,雖然美日兩國法律是允許無害通過的。

目前,中美兩國還無法就美國在中國專屬經濟區的軍事活動達成一致,更不用說在中國領海。在中國看來,這類活動並非以和平為目的,而且意味着安全風險。已經發生過數次危險的遭遇事件,雙方都相互指責。對中國來說,這種相遇絕非“意外”,因為美國軍艦是“有備”而來。危險在於,如果中國認定這種闖入是美國有意而為,那麼它遵守《海上意外相遇規則》和《海空相遇安全行為準則》的意願就會降低,發生事故甚至衝突的危險就會上升。《聯合國海洋法公約》雖然未就一國在其他國家專屬經濟區內的軍事活動作出特別限制,像美國聲稱的,但也沒有認定這是合法的,如中國所聲稱的。但它明確提到“出於對沿岸國家權利和義務的尊重”和“以和平為目的”,這就與中方的觀點有共鳴。

美國在南海就一個它聲稱不站隊的問題挑戰中國。美國當然享有在南海的航行自由,但它在中國島礁12海里內航行只能說是一種挑釁,因為這些水域並非國際公認的海上航道。喋喋不休於這類通過的合法性,即使不是濫用,至少也是對航行自由的曲解。

雖然南海仲裁結果對菲律賓有利,但考慮到中國不接受的公開立場,遊戲規則還是很難改變。如果美國妄圖利用這一裁決,增加在南海的軍事活動,只會更加激怒中國。就算中國不作軍事上的回應,其他領域的中美合作也必會蒙受損失。

中美在航行自由上的合作只有在不以對方安全為代價的前提下才有可能。這種合作或可避開兩國領土附近,先從世界其他地方起步。中美在亞丁灣和索馬里海域的合作就是一個範例:打擊海盜,確保海上航線暢通,堅守航行自由。