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  • 周波 清華大學戰略與安全研究中心研究員,中國國防部國際軍事合作辦公室安全合作中心前主任

中美人道救援演練及對亞太地區影響

2015-02-16

2015年1月16日到19日,中美在海南島省海口舉行了針對受颱風襲擊國家的人道主義救援減災(HA/DR)聯合演練。大約150名中國和美國士兵參加演練。這是中美首次在中國國內舉行軍事演習,它是2013年兩軍在夏威夷進行的較小規模同類演練的一個對等行動。

最近幾年中美關係出現一個新現象,即兩軍的聯合演習增多,比如2014年環太平洋軍演、金色眼鏡蛇軍演和在亞丁灣的多次海軍演習。所有這些演習都有一個共同點,都是針對自然災害、海盜等非傳統威脅,而不是傳統的安全威脅。這是因為美國國會對美軍與解放軍的12大類交流仍然設限,擔心這種交流會提高解放軍的戰鬥力。由於兩國軍事關係複雜,一次小型演練便不是無關緊要的。

海口的演習方案是向該地區某個國家提供人道救援。世界上80%的自然災害發生在亞太地區。近年,人道主義救援減災是該地區的流行模式,許多雙邊和多邊演習都圍繞這個模式進行,特別是在東盟地區論壇(ARF)和東盟防長擴大會議(ADMM Plus)框架內。2013年6月在汶萊舉行的里程碑式軍演有2000人參加,中國派出了一艘醫院船、一艘兩棲登陸艦、一架伊爾-76運輸機和110名官兵。

但這些演習到目前為止沒有為搜救悲劇性失聯的馬航客機發揮效用。搜救的混亂程度令人吃驚。人們普遍認為各機構、各搜救船隻和飛機之間的多國協調嚴重不足,而且效率低下。

這並不奇怪。在亞太地區,針對人道救援、反恐、維和和海上安全等非傳統威脅的聯合行動仍然處在早期階段。人道救援方面就存在三個主要問題:

一、在掌握情況、制定計劃和協調進程方面缺少有效的多國協作。例如,東盟設在新加坡的地區人道救援協調中心(RHCC)某種程度上與雅加達的東盟人道主義援助中心(AHA)業務重疊,並引起印尼的不滿。雅加達認為AHA有東盟的充分授權,不應受到一個後成立的類似機構的挑戰。假如一個東盟國家發生災難需要幫助,這種不協調就會向援助國發出混亂信號。

二、缺少標準操作規程(SOP)。亞太地區各國軍方的能力、操作規程和國內法規差異很大,語言不通也是不小的障礙。外國軍隊如何在施援過程中與受災國機構進行協調?什麼程度的援助才受歡迎而不會被當成干預?怎樣才能做到對當地文化的尊重?怎樣與有各自減災計劃的外交和人道組織協作?所有這些因素都必須考慮進標準操作規程。

三、法律問題。簡單說就是,如果A國發生災害,B、C、D國是否應該第一時間到達。A國需要根據雙邊或多邊協議來批准,但該地區沒有幾個國家有這樣的協議。這類協議必須包括人道救援物資的關稅、刑事責任、航空過境費、檢疫要求等。由於主權問題十分敏感,達成這樣的協議殊非易事。

在亞太地區,美國和中國擁有強大的人道救援能力。中國建立了有5萬兵力的8隻專業力量,可以應對從自然災害、海上搜救到核生化等各類突發事件。美國的海外行動經驗比任何國家都多,其情報、運輸和快速反應能力是人道救援最需要的。美國的仁慈號和中國的和平方舟號是世界第一、第二大醫院船。2013年,颱風“海燕”造成數千人死亡,和平方舟號在菲律賓東南部提供了醫療救助。美國海軍的喬治·華盛頓號航母也趕到當地,船上的蒸餾水廠向當地百姓提供了清潔飲用水。

上世紀90年代末中美兩軍就進行過災害管理磋商。2012年,雙方在成都舉行人道救援桌面推演,跟着就是在夏威夷舉行演習。這個好的趨勢應予保持。演習應該定期不斷地舉行,基本設定可以是亞太地區的典型自然災害。為混合不同命令和不同服務,兩軍演習的複雜程度和規模都會不斷增加。

中美兩國可以通過東盟防長擴大會議框架協助起草人道救援標準操作規程。東盟防長擴大會議包括東盟10國和中美等其他8個大國。它與其他地區安全機制相比行動大過語言,似乎更有活力。它也代表着人們最美好的願望,即有朝一日亞太地區安全格局能反映所有國家的利益。目前,由日本和老撾擔任主席的一個工作組正在起草人道救援標準操作規程,這個規程也應該考慮該地區國家的經驗教訓。

最後,包括中國、美國在內的8個國家應該為亞太地區的能力建設助一臂之力。該地區現在有太多雷同的會議和大同小異的演習,僅東盟,每年與安全有關的會議就超過100場,所以必須精簡合并。由於8個國家都支持以東盟為區域安全架構的中心,從長遠考慮,最好的結果是建立一個總攬全局的多國協調中心。這個中心由東盟領導,並由來自8國的聯絡官員提供幫助。