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拜登東南亞魅力攻勢的局限性

2021-08-19
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“出於感謝,我同意繼續執行《訪問部隊協議》,”在與美國國防部長勞埃德·奧斯汀進行友好交流後,菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特於7月底宣布。他解釋說:“我們互諒互讓。我們感謝他們,我做出了讓步。出於感謝,我同意繼續執行《訪問部隊協議》。”他同時強調,突然轉變政策是由於拜登政府最近幾周捐贈了600萬支美國生產的新冠疫苗。

這位多年來一直威脅要終止菲律賓與華盛頓同盟關係的菲律賓總統甚至表示:“我要感謝美國總統拜登、美國政府以及美國人民沒有忘記我們。別忘了我們,因為我們在地緣政治上的看法是一致的,尤其對東南亞地區。”《訪問部隊協議》有利於美國在菲律賓領土上的大規模存在,它的全面恢復是奧斯丁首次東南亞之行的最大收穫。

從新加坡到越南、菲律賓,美國國防部長向眾位東道主示好。他表現得很謙遜,並且重申了拜登政府與地區夥伴保持牢固防務戰略關係的承諾。他還在疫情再次來襲之際,強調美國最近捐贈了數千萬劑人們急需的疫苗。用拜登政府一位高級官員的話說,這“改變了我們在人們心目中的形象”。

由於崛起的中國在東南亞地區的影響力迅速擴大,拜登的高級官員為奧斯汀此行做了大量工作,以便在這個最具爭議的戰略舞台贏得人心。為了重申美國的主導地位,拜登政府必須用具體的貿易、投資和防務舉措來補充外交魅力攻勢,這方面的舉措近年嚴重缺乏。

追趕時間

直到最近,東南亞國家還在公開擔心與美國高層缺乏有意義的接觸。美國國務卿安東尼·布林肯今年早些時候曾到訪許多歐洲和亞洲國家的首都,但基本上忽視了東盟成員國。

因為技術故障,與東盟外長倉促組織的一次線上會議落空,從而進一步疏遠了印尼這類關鍵性的地區國家。隨着中國為該地區送去數百萬劑新冠疫苗,美國因為所謂的囤積疫苗和未給疫情嚴重的地區國家實質性幫助,而受到了攻擊。

意識到自己戰略上的不足,拜登政府今年下半年加強了對東南亞的外交。副國務卿溫迪·謝爾曼對印尼、柬埔寨、泰國的訪問取得成效,為布林肯7月中旬與東盟領導人的首次峰會和奧斯丁出訪新加坡、越南、菲律賓打下了基礎。

副總統卡瑪拉·哈里斯將於8月底訪問新加坡和越南,總統喬·拜登預計將在今年晚些時候的東盟峰會期間會見東南亞國家領導人。似乎這還不夠,布林肯還計劃在8月初與東南亞國家領導人進行一系列會談,他將連續五天與東盟領導人舉行線上會議。

與此同時,布林肯在華盛頓與到訪的印尼外長蕾特諾·馬爾蘇迪舉行了面對面會談。兩國目前正在探討將雙邊的“戰略對話”機制化,同時加強防衛合作。印尼外長到訪之際,正值兩國舉行有史以來規模最大的“加魯達盾”軍演,來自印尼和美國的4500多名士兵和人員參加了這次聯合演習,這說明兩國的防務合作正在迅速改善。

隨着《訪問部隊協議》在菲律賓恢復,拜登政府還打算加強與這個東南亞盟友的海上聯合演習。正如奧斯汀在新加坡“富勒頓論壇”做主旨演講時明確指出的,華盛頓致力於推行一項“綜合威懾”戰略,即五角大樓要與志同道合的地區武裝力量聯合起來,以應對共同的傳統和非傳統安全威脅。

認識到任何地區戰略都不能局限於首腦會談和國防外交,拜登政府還考慮在亞洲搞一個數字貿易協定,這是因為中國的經濟影響力正日益增大。自從前總統唐納德·特朗普退出擬議中的“跨太平洋夥伴關係協定”(TPP)後,華盛頓還沒有提過任何具體的經濟倡議,而北京已經啟動了一系列貿易和投資協定。

艱難推銷

美國近來頻繁的戰略接觸受到東南亞各國的熱烈歡迎。奧斯汀令人耳目一新的謙遜表現,尤其是他在新加坡發表重要演講時公開批評美國國內的反亞洲種族主義浪潮,讓許多人印象深刻。

他強調要與中國進行建設性接觸,而不是不顧一切地對抗,這也讓那些對前特朗普政府冷戰言論不悅的人感到放心。奧斯丁還恰當地強調,美國要想維持在亞洲的領導地位,就需要保持貿易和投資等方面的競爭力。

不過,拜登政府在東南亞還面臨一系列挑戰。首先就是,即使在戰略夥伴之間,也並不存在用“綜合威懾”方式聯手對抗中國這種共同的意願。

就如新加坡總理李顯龍最近在“阿斯彭安全論壇”的一次線上會議中指出的,東南亞國家“非常重視”奧斯丁的訪問和拜登政府給予的外交關注。但他也明確表示,“許多美國的朋友和盟國希望與兩個大國都保持廣泛的聯繫”。

他補充道:“美中兩國努力接觸,避免衝突,這是至關重要的,衝突對雙方和世界都會是災難性的。”他表示,東盟國家希望兩個超級大國有更好的合作關係,至少彼此之間是良性競爭。

也難怪許多地區國家可能考慮再三,是否要加入哪怕是經濟方面的倡議,尤其是公開旨在對抗中國的倡議。一份“數字”貿易協議(即使最後達成並實施)能比得上東南亞地區中國傳統貿易和數字貿易規模的迅速擴大嗎?這很令人懷疑。

即使對菲律賓和越南這樣中國在南海的對手,拜登政府也面臨著困難。雖然恢復《訪問部隊協議》很重要,但要加強共同努力,反擊北京在周邊海域擴大海洋足跡,這個協議還遠遠不夠。

杜特爾特總統還沒有放鬆對實施2014年《加強防務合作協議》的限制,該協議旨在加強美國在有爭議島礁附近的軍事行動,同時提高菲律賓的海上防禦能力,以應對咄咄逼人的中國。

至於越南,與美國雙邊關係的正常化尚未轉化成重要的防務協議,或是讓南海的大規模海軍演習常規化。在人權問題上的分歧,河內與中國在經濟上的深度相互依賴,都可能繼續阻礙美越防務合作取得任何重大進展。

總的來說,拜登政府成功地在東南亞釋放了急需的善意。但目前遠未明朗的是,新獲得的外交資本能否轉化為從“綜合威懾”到大型貿易協議等區域內的具體舉措。