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  • 沈大偉 喬治·華盛頓大學亞洲研究中心政治學與國際關係學教授

拜登政府對華政策的邏輯

2021-05-08
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喬·拜登總統上任100天,其政府對華政策的核心基礎和內在邏輯已變得明朗化了。雖然尚在形成之中,且各方正在進行系統的政策複核,但現在已經有足夠的信息來概括拜登對華政策的一些主要特點。

中國已經被確定為總體政策的重中之重,並跨越國內國際多個領域。作為核心,許多政策舉措都圍繞它制定、規劃和實施。換言之,中國被看成國內外政策的“驅動器”,一個多維度的巨大的系列挑戰,需要美國政府付出全副精力和資源。

這種關係認知和政策框架絕對是一種“競爭”。這一術語前面被放置了不同的形容修飾詞(拜登總統本人甚至使用了“極端競爭”)。儘管所有政府高級官員都為競爭範式背書,國務卿安東尼·布林肯還是道出了其中的些微差別。他在3月3日表示,美國的政策應是“該競爭的時候競爭,能合作的時候合作,必須對抗的時候對抗”。這就為在氣候變化和核不擴散等問題上進行有選擇的政府合作,甚至為在某些國家安全領域進行對抗留了一扇門。

理解“競爭”在總統及其政府思維中的含義是很重要的。競爭有四大空間維度(國內、雙邊、區域、全球)和多個功能維度(經濟、技術、軍事、外交、文化、政治)。這是一種以競爭為前提的多頻譜同步措施,基本上被看成是重建和加強美國實力的手段,目的是在未來能夠有效地與中國一較高下。

拜登政府與特朗普政府的手段之所以不同,就在於它清楚地認識到與中國進行有效競爭要始於國內,要對軟硬基礎設施、教育、研發、技術創新和國家內在實力的其他方面進行大量有針對性的投資。

在國際上,拜登政府的外交政策顯然錨定兩大支柱:民主價值觀和聯盟。拜登總統和所有高級官員都反覆強調過這一點。拜登本人對世界和當今時代的看法是,這是專制國家與民主國家的競爭,而且他表示“在我任內”前者不會戰勝後者。拜登在這方面是一個意識形態主義者,這體現了他思維中的一種冷戰風格。國務卿布林肯的講話也對此做出了呼應。所以,北京現在應該懷疑,拜登政府對華政策的核心是政治上的意識形態與制度競爭。價值觀是重要的,是美國政策的核心。

與其他民主盟友和合作者的夥伴關係同樣是本屆政府外交政策的核心。這是確定無疑的政策重點(認同民主價值觀),而不是“遏制”中國、俄羅斯或其他專制國家的權宜之計。它也是“四方安全對話”(美國、日本、澳大利亞、印度)的核心理念。當然,這些國家也有共同的附帶看法,認為中國是一個具有破壞力和威脅性的專制政權。但“四方安全對話”和美國的五個亞洲盟友並不只是因為中國而存在,北約也不是因為俄羅斯而存在。

毫無疑問,拜登這套多維度的對華政策使美國在對華關係中處於攻勢,而不是被動地坐着回應中國在國內國際的所作所為。儘管在策略和側重點上與特朗普政府有所不同,尤其是相對於價值觀和聯盟來說,但同樣明顯的是兩屆政府之間有着很大的連貫性。

這些只是反映了美國社會和政治階層對中國深刻的兩黨共識。是的,必須指出,仍有少數國務院退休官員、一些知名的中國問題專家、相當一部分商界人士及其利益組織,以及一些非政府組織,他們對中美關係的惡化感到惋惜,並將這種惡化歸咎於美國,他們渴望重回“接觸”時代,不願意批評中國。但這群人明顯是少數。絕大多數美國政客和專家已經對習近平治下的中國和美國之前的“接觸”政策失去信心。這種新的共識歷經數年才形成,但現在已經得到廣泛認同。

對中國普遍的不信任見諸各種民調,說明美國人對中國的觀感正處在歷史最低點。皮尤研究中心 3月4日的民調顯示,十個美國人當中有九個(89%)將中國視為競爭對手或敵人,而非合作夥伴。這項調查顯示,在所有問題領域,人們對中國的擔憂都在上升。

美國擔憂和反感中國的另一個關鍵晴雨表是國會,國會在中國問題上有着令人側目的兩黨一致。近期制定的“2021年戰略競爭法案”就是最好的標誌,該法案從頭至尾都與同中國在國內外競爭有關。這項長達近300頁的巨型法案(S.1169)於4月22日在參議院外交關係委員會以21比1的壓倒性票數獲得通過,並很可能被拜登總統採納為正式法律。

某種程度上說,該法案會束縛拜登政府的手腳,因為它詳細列出了行政部門應採取的範圍異常廣泛的具體政策措施,不過,其中絕大多數都與行政部門的想法吻合。該法案是一項重要立法,而它不過是目前國會審議的約60個涉華法案中的一項而已。這些都說明,中國帶來的多重挑戰是美國關注和聚焦的重心。

必須說,特朗普政府催化了這一進程,許多根深蒂固的官僚機構和大量資源被調整用來對付中國,這讓拜登政府更容易接手特朗普班子留下的工作。預計在拜登領導下,政策的協調與嚴格實施會有顯著改善,同時會優先強調與其他國家的合作。不過這些都是戰略和戰術問題,在幾乎所有的實質性政策領域,特朗普政府和拜登政府看來意見相當一致。如果北京天真地希望“重啟”兩國關係,以加強合作,那麼拜登的頭100天表明這是一種幻想。