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  • 羅亮 中國南海研究院助理研究員

拜登會繼承奧巴馬的南海政策嗎?

2021-01-06
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美國白宮不久將再次易主,迎來它的第46任總統拜登。這位深耕於國會與白宮多年的資深政客將以何種方式開啟“拜登時代”的內政外交呢?作為奧巴馬的重要競選搭檔和長達八年的副手,拜登會在南海政策上繼承奧巴馬政府的“基因”嗎?

我們不妨簡單回顧一下奧巴馬政府時期的南海政策及手段。奧巴馬任期內,“重返亞洲”、“亞太再平衡”戰略接踵而至,南海成為美國遏制中國崛起和謀求在亞太地區主導權的重要抓手:在軍事安全領域,維持在南海地區高頻次的軍事抵近偵察活動,不斷試探和挑釁中國領土主權安全的底線;在處理雙邊關係上,不斷鞏固與盟友及夥伴的關係,支持並鼓勵菲律賓、越南等聲索國的侵權行徑,幕後炮製菲律賓南海仲裁案對中國施壓,美越關係亦突飛猛進;在南海歷史及法理問題上,圍繞南海“航行自由行動”歪曲客觀事實和國際法規則,攻擊我國南海“斷續線”及正當合法海洋權益;在地區規則制定上,刻意破壞“南海行為準則”的磋商氣氛,通過各種手段干預和影響磋商進程;在話語體系上,肆意炒作我國在南海正常的陸域吹填等合法維權行動。總之,奧巴馬政府的南海政策及特點可謂名目繁雜,花樣眾多,使南海地區長期呈現樹欲靜而風不止之勢。

毫無疑問,收拾特朗普政府留下的爛攤子、撥亂反正是對拜登政府當下最緊迫和棘手的考驗。南海議題短期內恐難提上其對外重要議事日程,但在整個美國奉行對華示強的總基調下,為維持在南海地區的存在及高壓態勢,奧巴馬政府在南海問題上的立場及策略可能成為其南海政策的選項之一。

其一,延續美軍在南海常態化、高頻率、強烈度的“航行自由行動”及密集抵近偵察。雖然奧巴馬執政期間美軍將每次“航行自由行動”都定為“一次性事件”慎重對待,甚至一段時期內暫停了在南海的“航行自由行動”,直至2016年才重新恢復,但特朗普上任以來,白宮已將美軍“航行自由行動”決策權下放,五角大樓擁有更多的靈活性和自主權。因此,可以預見未來美軍在南海的“航行自由行動”將越發頻繁,針對性及政治性也更為強烈,甚至日本、英國等國也將伺機而動。

其二,重拾菲律賓南海仲裁案這一政治遺產。奧巴馬政府時期,美國親手炮製了南海仲裁案。拜登在擔任奧巴馬政府副總統期間也曾多次公開表態,要求中國接受菲律賓仲裁裁決。拜登上台後勢必再打南海仲裁牌,重申裁決的有效性和拘束力。這樣一方面可供媒體製造輿論熱點,損害中國與菲律賓和東盟的關係,另一方面變相鼓勵越南、馬來西亞與中國“對簿公堂”,為推動這些國家提交新的國際仲裁搖旗助威。

其三,美越關係將再度熱絡。奧巴馬政府時期,美國視越南為其在東南亞的重要夥伴,全面解除對越南的武器銷售禁令,擴大防務合作。越南則乘勢而上,推行大國平衡戰略。近年來中越雙方因海上問題時常發生摩擦乃至對峙事件也屢見不鮮。一旦越南對華強硬派上台,重啟在爭議海域的單邊油氣資源開發活動,中越海上矛盾必將再度激化,進而為拜登政府創造良機。美國將通過向越南提供艦船、戰機等軍備,謀求越南對其開放金蘭灣和峴港,以此作為美軍深度介入南海的重要戰略支點。越南則將更活躍地在南海問題上扮演馬前卒角色。

從拜登披露的施政綱領看,其入主白宮後對外政策重心將聚焦重返國際多邊框架、修復與盟友及夥伴關係,重新扛起全球領導者大旗,而對華政策難以推陳出新。因此,美國在亞太地區與菲律賓、馬來西亞、越南等南海域內國家的互動頗為值得關注。