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中菲二軌外交:從堅冰漸融到關係轉暖

2016-10-17

當兩國官方關係凍結或受阻時,二軌外交被認為可以創造改善關係的機會。二軌外交參加者作為非正式、私人的代表,可以更自由地探討對於評估雙方利益、優先順序和首選解決方案來說十分重要的各類問題、事態和選擇。這些討論也許傳遞到官方渠道,被加以研究考慮。希望緩解緊張或尋求制定爭端解決方案的國家,可以選擇使用這種辦法,而它的成果也許會是雙方都接受的下一步方案。二軌外交的結果喜憂參半,但它是一次成功的嘗試,為正式會談議程提供了實用而具體的議題。從這方面看,拉莫斯和傅瑩2016年8月的香港會晤值得稱讚。

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2016年8月10日至11日,菲律賓前總統、特使菲德爾·瓦爾德斯·拉莫斯在香港與他的老朋友傅瑩女士(全國人大外事委員會主任委員)和吳世存教授(中國南海研究院院長)友好會晤。

為了改善關係、管控爭議、探索公開合作領域,菲律賓新政府2016年8月派出由前總統拉莫斯率領的代表團,前往香港與中國代表會面。此次非正式會談非常重要的幾個原因是:1)這是仲裁裁決後菲律賓的首個重要舉措,表達出希望與中國接觸的意願;2)菲律賓派出的代表團立場平衡,代表着不同的對華觀點;3)中國代表團由高級別人士組成,他們要麼曾經有相關經驗,要麼仍然與菲律賓保持着關係;4)選擇香港反映了會晤的非正式性,及對會晤期間妥協的希冀;5)關注實際的非爭議性問題,表明雙方有興趣在共同關心和有共同利益的事務上開展工作。

菲方代表團由德高望重的政治家率領,他是建立博鰲論壇的主要支持者之一。其他成員包括得獎記者、前美國廣播公司北京站站長仙沓·羅馬那,他在中國工作和生活了近30年,是菲律賓最重要的中國專家。此外還有拉莫斯時期前旅遊部長、內政和地方政府部長拉斐爾·阿魯南三世,他是“西菲律賓海聯盟”主要召集人,對中國在南海的強硬行動予以直言不諱的批評。中國代表團由全國人大常委會外事委員會主席傅瑩率領,她曾擔任中國駐菲律賓大使(1998-2000年)。另外還有中國南海研究院院長吳士存,他此前多次前往馬尼拉參加學術交流。

會晤後,雙方發表了一份概述7個可合作領域的聯合聲明:1)鼓勵海洋生態保護;2)避免緊張局勢和促進漁業合作;3)緝毒與反走私合作;4)打擊犯罪和反腐合作;5)改善旅遊機會;6)鼓勵貿易和投資便利化;7)鼓勵就共同關心和感興趣的問題進行二軌(通過智庫)交流。這些領域對雙方有着極大共同利益和吸引力,反映了菲中地方上的需要和現狀,它包含雙方都可接受的平台,錨定未來更高層次的合作。聯合聲明所概述的領域不僅可以增加國內支持,還有望對整個地區產生溢出效應。

這些倡議源於國際、地區、雙邊法律協定和國家實踐。南海的海洋保護和漁業合作源於國際海洋法公約(UNCLOS)的若干條款和本地區國家現有的實踐(如中越北部灣漁業合作協定,共同成為中西太平洋漁業委員會等地區漁管機構的成員,2010年的東盟-中國海事協商機製備忘錄,2007年的東盟-中國海上運輸協定)。國際海洋法鼓勵南海這類半封閉海洋的接壤國在保護跨界和高度回遊魚種方面進行合作(第5章第63條1、2,第64條1)。應對非傳統安全挑戰的合作,也與海洋法規定相維繫,例如有關打擊海盜(第5章第100條)、緝毒(第5章第108條)和搜救支援(第5章第98條2)。通過這些合作,可以獲得寶貴經驗,如印尼-馬來西亞-新加坡馬六甲海峽聯合巡航,亞洲地區反海盜及武裝劫船合作協定等。此外,菲律賓和中國也簽有許多雙邊文件(如2007年的關於擴大深化農漁業合作的協議備忘錄,2001年的打擊跨國犯罪合作備忘錄,2001年的打擊販毒合作協議,等等)。這些都可以通過精心籌備去實施或激活。

上月晚些時候,有消息說拉莫斯要訪問北京,但行程無聲無息被取消了。對此可以有多種猜測。也許是日程安排使會晤遇到困難,也許是仔細評估後認為首次行程顯然已達到目標,因此下一步會談可以提升到官方級別。無論如何,拉莫斯和傅瑩8月會晤達成的部分共識,很可能成為計劃中菲律賓總統杜特爾特年底前對中國進行首次國事訪問的談話要點。有意思的是,杜特爾特總統已經任命拉莫斯與傅瑩香港會晤的菲方成員仙沓·羅馬那為菲律賓新任駐華大使。

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菲律賓總統羅德里格·杜特爾特10月18號開始至21號對中國進行國事訪問。圖為18日晚杜特爾特抵京,外交部長王毅機場迎接。(來源:中新社)

菲中關係源遠流長,覆蓋面廣泛,有許多互利機會。近幾年,南海問題制約了雙邊關係,但爭端的存在沒有必要阻礙兩國在其他方面發展多方位關係。儘管仍存在巨大障礙,但菲中關係不必被領土和海洋爭端所拘泥和定義。馬來西亞和越南等其他南海沿岸國家的經驗表明,未決爭議沒有必要影響經貿關係的發展擴大,也沒必要波及到政治與安全領域。應該鼓勵各國更好地處理緊張局勢和爭端,避免殃及互利關係。會晤提出的7個倡議涵蓋了廣泛的經濟、環境和非傳統合作領域,雙方可以進一步釋疑,培養對話與合作的習慣。這些領域的成功可以帶動其他方面的合作,讓雙方為未來解決更複雜的問題作好準備。菲律賓與中國是鄰國,衝突對雙方都不利。有必要讓雙方不斷了解彼此的利益和關切,找到改善關係的辦法,加深信任。尤其在關係出現緊張和挑戰時,要保持公開的溝通渠道。落實拉莫斯與傅瑩的建議是朝正確方向邁出的一步,它有助於把象徵性會面的意見轉變為可行的政策建議,推動菲中整體關係積極向前發展。