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杜特爾特:中菲關係的遊戲規則改變者?

2016-05-31

菲律賓即將上任的新總統羅德里格·杜特爾特可能尋求實現菲中關係的範式轉變。在解決斯普拉特利群島(南沙群島)問題上,前一任政府的政策是拒絕與中國進行雙邊對話,而杜特爾特已經表示出願同中國重啟雙邊談判的真實意願。如果這真能實現,杜特爾特有望成為菲中關係的遊戲規則改變者。

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在總統競選過程中,杜特爾特就明確表示,他傾向於和中國舉行雙邊對話,來和平管控南海糾紛。杜特爾特此舉頗為不易,因為這一表態有違民意,菲律賓人非常不滿中國近期在南海的舉動,尤其是圍繞菲律賓聲稱擁有主權、距離蘇比克灣不到200公里的斯卡伯勒淺灘(黃岩島)。

改變對中國的態度?

菲律賓民眾對中國在南海的激進舉動非常反感,包括在爭議海域的人工造島、建設和設施修繕行為,菲律賓人認為爭議區域屬於其經濟專屬區。但是,杜特爾特在大選中的出色表現似乎意味着,菲律賓人支持其在南海問題和菲中關係方面的新思路。

杜特爾特任期可能給改善菲中政治關係帶來很多機遇。但杜特爾特必須明白可能影響他實現這一目標的兩大挑戰。

其一是南海爭議的的國際仲裁結果。位於海牙的國際常設仲裁法院預計將很快就這一問題作出裁決。如果國際法庭未能給予菲律賓完全勝訴,即便是部分勝訴也可能導致在國內和國際上產生很多政治影響。

杜特爾特可以選擇將仲裁結果作為其主要政治工具,來和北京重開雙邊對話。但杜特爾特很可能不會這麼做,因為在重啟關於南海糾紛的雙邊對話過程中,中國不會願意見到他提及仲裁案。

管控仲裁影響

為了重新建立信任,杜特爾特很可能會對仲裁結果保持沉默,並暫時將這一問題擱置,並同時努力修復和北京之間破損的政治關係。但出於國內和國際因素考慮,杜特爾特政府也不可能從仲裁法庭撤回訴訟。

從國內來說,仲裁案的支持者不僅包括普通菲律賓民眾,還包括主要國家領導人,例如前總統、參議院主席、眾議院議長、最高法院大法官,以及相關內閣部長。從國際上來說,國際仲裁也得到了菲律賓安全盟友美國的支持,以及日本、澳大利亞、韓國等其他地區戰略夥伴,以及歐盟主要成員的支持。

但如果和中國的雙邊會談未能取得成果,菲律賓人民,尤其是那些在領海糾紛中深受其害的菲律賓漁民未能獲得好處,杜特爾特很可能將把利用仲裁結果視為其第二選項。為此,中國也必須為改善和菲律賓破損的政治關係付出自身努力,畢竟跳探戈必須要兩個人才行。

第二大挑戰是和美國簽署的《增強防衛合作協議》(EDCA)的實施問題。由於菲律賓最高法院已經裁定EDCA符合憲法,因此杜特爾特政府必須執行這一協議。同時,菲律賓仍然是美國的安全盟友,而美國將EDCA視為是增進盟友關係的重要工具。雖然杜特爾特不會為EDCA實施設置障礙,但新政府將避免前一任政府即便損害菲中關係也要強化菲美同盟這樣過度傾向美國的政策姿態。

對沖戰略

最終,杜特爾特很可能將採取對沖戰略,一方面和美國強化安全盟友關係,另一方面在經濟和政治上和中國增加接觸。這種對沖戰略對杜特爾特來說並不特別,因為其他東南亞國家領導人早就開始這麼做了。比如泰國,雖然仍然是美國的協議盟友,但如今也出於經濟目的考慮有策略地和中國接近。

印度尼西亞、馬來西亞、新加坡和越南都在經濟上和中國相互依賴,因此和北京維持良好的政治關係對他們來說具有巨大利益。但是這些國家也尋求和美國增強安全關係,畢竟美國是唯一一個具有全球軍事部署能力的超級大國。

毫無疑問,柬埔寨、老撾和緬甸都和中國關係良好,但這三個國家也都歡迎美國成為亞洲的安全捍衛者。

杜特爾特通過修復菲中政治關係來促進兩國經濟關係,是一個非常務實的選擇,尤其是鑒於菲中關係的歷史可以追溯到公元10世紀。中國是21世紀崛起速度最快的大國,並擁有全球最大的3.2萬億美元外匯儲備,因此中國可以給菲律賓提供眾多經濟發展機遇,而這對於杜特爾特實現其選舉承諾至關重要:改善菲律賓基礎設施、提升雙邊貿易、促進旅遊業發展、改善就業、減少貧困,以及擴大社會保障。

美國協議盟友的現實

杜特爾特必須面對的事實是,菲律賓是美國的正式協議盟友。事實上,菲律賓也只有這麼一個安全盟友。和美國的盟友關係是決定菲律賓和其他國家關係的重要因素。除非杜特爾特摒棄這種盟友關係,否則美國仍將繼續成為菲律賓外交政策的重要推動者。

儘管杜特爾特尋求和中國建立更密切的關係,但其政府也仍需看到持續增進和美國防衛合作所帶來的戰略益處。改善菲中關係不應當以損害既有的菲美盟友關係為代價。唯有如此,杜特爾特政府才能兩面獲利並增進菲律賓的國家利益。

本文的另一個版本曾發表於RSIS評論,第121期(2016年5月20日)。