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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心美歐研究部副部長、研究員

拜登的「印太經濟框架」並非自貿協定

2022-02-16
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美國商務部長雷蒙多近期表示,美國不會重返《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP),但計劃於2022年初與印太地區國家就“印太經濟框架”(IPEF)正式展開談判,並強調將以一種超越傳統貿易協定的方式加強同本地區盟友的關係。“印太經濟框架”並非自由貿易協定框架,這一框架的性質與傳統區域經濟合作框架大不相同,它強調的不是開放、多邊、平等互惠的自由貿易,而是建立由美國整合及主導的針對中國的同盟體系。

“印太經濟框架”與美國現行的印太戰略完全契合、互為補充,美國是想藉此主導推進地區經濟框架,補足“印太戰略”缺乏經濟支柱的短板。在拜登上任初期的亞太多輪會談中,美國已經表露出搭建“印太經濟框架”這一“新型區域經濟框架”的戰略意圖。雖然目前拜登政府並未透露更多細節,但框架已經逐步明晰。綜合各方信息來看,該框架將主要包括貿易便利化、數字經濟與數字貿易、供應鏈彈性、出口管制、基礎設施、勞工標準、脫碳化與清潔能源、稅收和反腐敗等政策議程。

首先,“印太經濟框架”是基於所謂的“價值觀同盟”,而非自由主義所希望的基於平等秩序的多邊聯盟。它是以美國利益為核心的新友邦經濟聯盟,無疑與真正的多邊主義理念背道而馳。如果美國要讓“印太經濟框架”成為更有吸引力的經濟框架,它就必須與其他參與國相互對等開放市場,給予他國優惠或利益,而不能“口惠而實不至”。

其次,拜登政府強調美國不會再參與以傳統貿易協議為框架的貿易協定。當前,“印太經濟框架”的最終結構仍是懸而未決的最大問題之一。根據美國國會公開的諮詢報告,美國關注的核心議題主要包括:什麼樣的區域和多邊貿易承諾最符合美國在該地區的經濟和戰略利益?該框架是以合作性質為主,還是在關鍵領域尋求具體和可執行的承諾?上述問題決定了“印太經濟框架”的根本屬性。在拜登政府的戰略布局裡,CPTPP已非最優選,加入CPTPP的利益,是以更低的關稅和貿易壁壘打開亞洲市場,而其成本則是會喪失勞工組織、環保組織等力量的支持。因此,“印太經濟框架”想改變過去依賴的多邊機制,更加倚重雙邊渠道,通過“一國一策”的雙邊協商模式形成經濟框架。若美國利用雙邊夥伴關係,或較小的多邊夥伴關係來構建“印太經濟框架”,無疑該框架更趨向於為解決專門問題而簽署契約性文件,而非促進貿易投資一體化的自由貿易協定。

第三,作為美國“印太戰略”框架下的重要經濟支柱,“印太經濟框架”是以“去中國化”為戰略目標的經濟聯盟。隨着中國在印太地區影響力逐步擴大,中美地緣競爭勢必成為主導模式。從歷史經驗看,任何一次權力轉移過程中,美國為確保技術優勢不流失都會強化經濟霸權與同盟體系。從“巴統組織”到“瓦森納協議”,從“技術協同計劃”到“五眼聯盟”,再到如今的“印太經濟框架”,都是如此。“印太經濟框架”將在很大程度上呈現QUAD、AUKUS等地區戰略與安全架構所彰顯的封閉、對抗、排他屬性,構築一個以美國為主導的全球供應鏈架構將是“印太經濟框架”的主要意圖,對外經貿合作不會成為重中之重。

美國商務部長雷蒙多就多次提到,“印太經濟框架”包含協調出口管制,以限制向中國出口“敏感產品”,並為人工智能與網絡安全等制定技術標準和規則。由此可見,美國對於“印太經濟框架”的構想,主要是圍繞美國核心技術供應鏈的安全,以及美國對印太地區技術發展的控制權。

放眼世界,多邊主義仍然是國際社會最大公約數,而排他性、對抗性的經濟“小圈子”,與印太地區多數國家所堅守的開放、多邊的自由主義立場是相悖的,這種所謂的合作註定無法成形。