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拜登政府對華貿易政策仍不明朗

2021-06-16
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今年3月,當在國會工作的律師戴琦成為第一位出任美國政府最高貿易談判代表的有色人種女性,她的首要任務之一便是為拜登政府制定處理對華貿易戰的政策。前任總統對中國進口產品徵收的現行關稅導致兩國之間出現敵對的貿易關係,雖然幾次試圖緩和,但形勢依然十分緊張。拜登總統承諾其貿易政策會以美國工人為中心,國家安全顧問傑克·沙利文也主張提高美國工人工資,而不是向企業開放外國市場,這讓戴琦面臨相當大的挑戰。戴琦在美國參議院頗受歡迎,她由過程驅動的決策方法在今年早些時候備受稱讚。不過,儘管有長於系統性思維的好名聲,但戴琦至今還沒有拿出讓中國承擔責任的有重要意義的方案細節來。

本月早些時候戴琦宣布,她預計“近期”將開始與中國官員就兩國“第一階段”協議的實施進行討論。在許多人看來,這些討論早就應該進行,因為最初的協議中有一項規定,要求雙方每隔六個月進行高級別磋商。5月26日戴琦會見了中國副總理劉鶴,而之前雙方的最後一次會晤是在去年8月。他們最近通過網絡會晤進行的“坦誠交流”也沒透露多少信息。

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這項為期兩年的協議由特朗普政府和中國副總理劉鶴在2020年1月簽署,劉鶴曾代表北京參與“第一階段”協議的談判。戴琦表示這份協議將是雙方進一步討論的基礎,這表明新政府的計劃是充實協議,而不是放棄它從而令政策出現巨大轉變。

這份協議的核心內容是在2017年的基準水平上,要求中國在24個月期限內增購2000億美元的美國出口商品。但中國遠未達成這一目標,今年到目前為止只達到承諾的75%左右,主要原因是它正努力對付新冠疫情。中國還承諾保護美國的知識產權。雖然美國貿易代表辦公室的《特別301報告》確認中國已經修改了《專利法》、《著作權法》和《刑法》,但它對法律的有效執行、盜版猖獗和商標保護不盡如人意仍存憂慮。貿易代表辦公室稱,上述轉變“並未實現所需的全面根本性變革”。

對於會不會以任何形式減少目前每年對3700億美元中國進口商品徵收的關稅,戴琦也始終不置可否,稱這要取決於協議的效果和即將進行的討論。“我聽到有人說,拜託取消這些關稅吧,”戴琦說。但她警告,“突然取消關稅”有可能損害經濟,除非這種改變“所採取的方式能讓經濟活動中的各方都做出調整”。

有一件事她很明確,那就是希望與中國就拜登政府關注的氣候變化問題進行合作,使之成為經濟增長和創新的途徑。中國外交部發言人汪文斌之前表示,中美兩國“合則兩利,斗則俱傷”。鑒於雙方都在尋求合作,而且是以之前的協議為基礎,他們也許會不斷遠離早先特朗普政府那種公開的敵意。但是否可以這麼說,目前並不確定。

戴琦和整個拜登政府對正在進行的“全面檢視美中貿易政策”一直守口如瓶。在提名確認聽證會上回答參議員的提問時,戴琦反覆重申貿易代表辦公室致力於釐清這一問題,會在過去的基礎之上貫徹制約與平衡。但在所有要點方面她都沒有給出細節,也沒有提供任何直截了當的答案。這不是什麼新鮮事,拜登政府履職三周後,《外交》雜誌就因為拜登沒有新的貿易議程而發表評論。上任百日時,分析人士也曾質疑為什麼貿易代表辦公室仍未與中國官員進行接觸。這種明顯的含糊並不讓人感到意外。今年2月,《華爾街日報》就指出拜登強大的中國團隊存在利益衝突。美國氣候特使約翰·克里正在為一項國際氣候協議而努力,他需要中國的合作,因為中國是世界上最大的溫室氣體排放國。而眾所周知,國家安全委員會主席傑克•沙利文及其團隊成員希望對中國施加更大的壓力。財政部、國家安全委員會、國務院和貿易代表辦公室現在必須一起工作,儘管他們的觀點有分歧。

那麼現在是什麼情況呢?戴琦反覆強調的一件事是希望拜登政府所使用的貿易工具多樣化,為長期存在的問題找到創造性解決方案。在向美國眾議院籌款委員會發表講話時,戴琦明確表示,現有的貿易法在保護美國產業和公司方面還有更多工作要做,法律應當更注重防範和率先保護,而不是等到企業受到非法價格傾銷和補貼的傷害之後才有所行動。為此,美國貿易代表辦公室將出台新的規則和條例來保護美國的貿易。

綜上所述,戴琦對華貿易路徑的制定顯然仍在進行當中,但引導這項工作的很大程度上是美國制衡中國的慾望,同時美國要爭取中國對氣候變化和新冠疫苗知識產權倡議的支持。美國貿易代表辦公室如何做到這一點,還要走着瞧。