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  • 張茉楠 中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員

全球統一最低稅率的背後是「競爭力鎖定」

2021-04-21
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近期,美國財長耶倫表示,美國正在與G20國家合作,以商定一項能夠制止逐底競爭的全球最低企業稅率協議。該項協議雖有助於打擊全球多年來存在的稅收侵蝕和利潤轉移問題,但也會導致“競爭力鎖定”,長期看是對一國稅收主權的損害。

“全球最低企業稅率”並非美國首次提出。近年來,經合組織就一直在推進全球稅制協商,其重點在兩個方面展開:一是制定有關跨境數字服務課稅的制度設計,二是設置全球企業最低稅率,主要用來解決稅基侵蝕和利潤轉移問題。而當前,美國提出全球最低稅率的動因更為明顯,一方面是要擯棄特朗普時代單邊行動的做法,重返多邊途徑,並藉此重拾全球多邊體系中的領導地位,另一方面也是為維護美國利益而實行“競爭力鎖定”。

按照美國財政部的說法,該倡議是為促進全球稅收利益公平分配,打擊“避稅天堂”。但其政策目標可能不限於此。當前,拜登政府推出2.3萬億美元基礎設施刺激計劃,這使得美國2021財年的財政赤字預計達3.4萬億美元,佔GDP比例高達15%,為發達國家之最。但如何開源?現在看,主要是通過提高企業所得稅率來彌補,但此舉又恐損害美國企業的競爭力,妨礙美國產業和資本迴流。因此,拜登政府希望通過達成全球一致的最低稅率,使其他國家難以通過低稅率獲得比美國更大的競爭優勢。

仔細分析美國新稅法的細節可知,美國增稅計劃中除了將美國企業所得稅率從21%提高至28%外,還包括取消離岸投資激勵、減少利潤轉移、反擊公司稅領域競爭等措施。據美國財政部預測,增稅計劃未來十年將把大約2萬億美元公司利潤帶回美國稅收系統。特別是那些讓企業不再有動機把利潤轉移到海外的措施,將帶來約7000億美元的聯邦稅收收入。其“美國利益優先”的目的一目了然。

經濟全球化時代,遏制稅基侵蝕和利潤轉移的國際稅務合作是必要也是必須的。一些跨國企業利用各國稅收法律差異和規則錯配的漏洞,將利潤歸屬轉移到較低稅率乃至零稅率的稅務管轄區,從而減稅和避稅,給各國造成巨大的稅收損失。一些未開徵所得稅和不對居民境外所得徵稅的國家(地區)成為全球稅收“窪地”,變成“避稅天堂”。為此,自2013年G20峰會啟動了OECD/G20稅基侵蝕和利潤轉移(BEPS)項目,通過國際稅務合作打擊稅收侵蝕和利潤轉移行為。

但現在的主要問題在於,是否應當通過設定全球統一最低稅率來解決“稅收侵蝕和利潤轉移”,以及合理的最低稅率應設定在什麼水平?這種稅制安排極其複雜。例如,當前美國提出的最低稅率(21%)高於目前OECD所討論的近12.5%稅率水平,12.5%也恰好是愛爾蘭現行的公司稅率。美國提出的最低稅率將大大提高一些跨國公司和企業的運營成本,對一些低稅率國家也是比較大的競爭力損害。

稅率是經濟體競爭力的重要表現,對於中國香港、新加坡這樣具有高競爭力的經濟體而言,其競爭優勢很大一部分來自於低稅率及簡單稅制,這也是它們成為全球離岸金融中心和國際貿易樞紐的核心優勢所在。數據顯示,2018年,香港海外投資頭寸中約有32%來自英屬維爾京群島,8.1%來自開曼群島,5.3%來自百慕大,三者合計佔到香港海外投資的近一半左右。另有數據顯示,全球181個設有公司稅的國家和地區的稅率平均值與中位數為23.7%和25%,其中145個國家和地區的公司稅率高於香港現行企業所得稅率16.5%。新加坡是全球賦稅最低的國家之一,企業所得稅為17%,且免資本利得稅。新加坡政府允許新加坡公司的股東享受股息收入免稅等眾多稅務優惠,使新加坡成為吸引全球投資的據點。

全球統一最低企業稅率協議將在很大程度上對香港、新加坡等低稅率經濟體造成長期影響。通過稅制鎖定的方式來讓渡財政和稅制主權,這種做法不符合一些國家和地區的根本利益。可以預計,各經濟體之間的分歧和博弈會繼續,最低企業稅率協議的談判也將是一個艱難的過程。