English簡體繁體
【熱點話題】:中美關係 貿易戰 新冠肺炎 COVID-19 全球治理 脫鉤
中文英文中英對照
  • 鄒思雲 巴黎政治大學、北京大學碩士研究生

「一帶一路」有可能實現多邊化嗎?

2020-09-25

隨着中國的“一帶一路”倡議迎來七周年,很明顯的是,它不僅改變着世界,同時也改變着自己。“一帶一路”倡議是按照古“絲綢之路”的陸上和海上路線連接亞、非、歐國家基礎設施與經濟的一個耗資數萬億美元的計劃。它雖被稱為中國的“21世紀馬歇爾計劃”,但並不是傳統援助項目,而且,如果一切按照計劃建設的話,其成本至少比美國原版“馬歇爾計劃”高七倍。美國“馬歇爾計劃”按今天的價值計算耗資約1300億美元,完整實施“一帶一路”倡議則預計要耗資1萬億到8萬億美元。

隨着“一帶一路”建設的推進,中國領導人越來越認識到吸引更多資金、改善風險管理、尋求有更多國際經驗的合作夥伴的必要性。他們的最新努力最終促成了“第三方市場合作”,這是中國與發達國家在第三方市場(指參與“一帶一路”的發展中國家)進行項目合作的一種新模式。中國國家發改委在2019年8月發佈了《第三方市場合作指南和案例》。迄今為止,中國已經與新加坡、日本、法國和意大利等發達經濟體簽署了14項此類協議。這些雙邊諒解備忘錄旨在促進企業和決策者之間的合作與協調,通常由公共和私營部門代表組成的委員會或“中日第三方市場合作論壇”這樣的論壇來進行。

這標誌中國“一帶一路”戰略出現重要的轉變,預示着國家和非國家行為體都將有更多機會參與未來“一帶一路”倡議的實施。

2017年5月舉行的首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇承諾投入數十億美元新資本,重在加強中國與“一帶一路”沿線國家的“合作共贏”。相比之下,2019年4月舉行的第二屆高峰論壇沒有宣布投入新的資本,而是強調“開放”和“高質量發展”,以應對國際上的批評和懷疑。中國國家主席習近平在第二屆高峰論壇開幕式的致辭中指出,“我們歡迎多邊和各國金融機構參與'一帶一路'投融資及第三方市場合作”,並表示“在多方利益相關者的參與下,我們肯定可以共同受益”。

“一帶一路”的核心矛盾在於,它的設計和理念是多邊的,但到目前為止在做法上卻是雙邊的。不過,“一帶一路”倡議不是法律文件,而是一個概念,所以有更大的變革靈活性。布魯金斯學會高級研究員霍米·卡拉斯表示,“一帶一路”的多邊化意味着要“建立包括大國在內的所有國家都必須遵守的遊戲規則”。然而,在一個由中國主導的倡議之下,有可能形成多邊規範嗎?

中國的意圖常常受到質疑,因為人們擔心它為基礎設施建設標準帶來逐底競爭。“一帶一路”的大部分項目都是通過中國與東道國政府簽署諒解備忘錄,在雙邊而不是三邊的基礎上討論並實施的。它導致招標和採購過程缺乏透明度,這是治理能力薄弱或腐敗國家的一個老問題。

根據戰略與國際研究中心(CSIS)彙編的數據,在由中國出資的項目中,89%的項目給了來自中國的承包商,而在多邊開發銀行的項目中,只有29%的項目交給了中國的承包商。這批“一帶一路”的項目開發商所依照的環境和社會標準,多數情況下都遠低於國際最佳範例。批評人士指責北京是搞“債務陷阱外交”,是誘使借款國借入數十億美元為它們無力償還的基礎設施項目融資。

不過也有人注意到,中國與競爭對手之間的基礎設施融資之戰,也引發了逐頂競爭的態勢。重要的是,許多發展中國家面臨嚴重的基礎設施不足,而解決這一問題的資金來源有限。正如專家所指出的,“這一問題上的推力來自受援國政府,中國只是回應”。這就凸顯了中國發展援助的需求驅動性質。

在與中國“一帶一路”基礎設施建設的競爭中,發達國家需要用替代方案來回應。2015年,日本在亞洲開發銀行的合作下推出“高質量基礎設施合作夥伴關係”。與此同時,歐盟於2018年啟動“歐亞互聯互通戰略”。美國在2018年底通過《有效利用投資引領發展法案》,目前正在討論建立“基礎設施發展聯盟”的提案,為的是同“一帶一路”展開競爭。該聯盟以美國早前提出的“自由開放的印太”願景為基礎,着眼點是“透明度”和“可持續性”。不過,將這些理念付諸實踐並找到足夠資金與“一帶一路”競爭或超越,還需要時間和強大的政治意願。

第三條道路也許就是“一帶一路”的多邊化。一個例子就是中國主導的新多邊開發銀行——亞洲基礎設施投資銀行的成立,它不僅表明了中國遵循多邊準則的意願,也展示了中國吸引英、法、德、意等國參與其基建努力的能力。目前,亞投行已經在與許多傳統的多邊開發銀行進行共同融資,其中包括亞開行和世界銀行。儘管如此,它的支付金額仍遠低於在多邊體系外運營的中國國有銀行(如國開行或四大銀行)。也就是說,中國國有銀行也在與國際金融機構合作融資,許多銀行正在設立共同投資基金,以推動“一帶一路”沿線國家的建設。

新冠肺炎疫情暴發以來,推動第三方市場合作的熱情並未消退。中國外交部長王毅在法國和意大利發表演講,重點主題是綠色經濟、港口建設和數字化等。中國和法國的公司已經在非洲的四個港口合作,其中一個在尼日利亞的港口是由中國港灣工程公司贊助和建造,由法國物流公司達飛集團運營。中法兩國企業還在喀麥隆的克里比深水港、東帝汶的帝巴灣港、尼日利亞的廷坎島集裝箱碼頭、伊博姆深水港和萊基深水港進行合作。意大利公司也已經贏得多個項目的分包合同,包括泰國的一個高鐵項目。與此同時,日本和中國正在泰國東部經濟走廊的幾個項目上合作,包括春武里府的一個智能城市,以及連接泰國三大機場的一個高速鐵路。今年7月,中國發改委的代表和新加坡貿工部部長再次肯定了兩國緊密的經濟聯繫,並批准了一份更新的項目清單。儘管喜馬拉雅地區邊境局勢緊張,印度還是通過第三方合作被迫與中國相向而行。這種對話在東道國也越來越受歡迎,比如巴基斯坦,那裡是耗資600億美元的中巴經濟走廊所在地。

儘管項目進程很少能免受地緣政治阻力的影響,但市場原理還是會佔上風。在市場力量的推動下,第三方市場合作使中國和發達國家合作夥伴能夠結合它們各自在生產、技術、管理、金融等方面的比較優勢,優化全球資源配置的效率。說到底,中國的企業、跨國公司和當地公司的合作意義重大。中國和發展中國家在生產與製造方面有競爭優勢,因為資源及勞動力的成本較低使,而發達國家的跨國公司則可以提供更多的金融資源、管理經驗和核心技術。

國際社會可以選擇通過“一帶一路”的多邊化同中國合作,而不是與中國進行逐頂或逐底競爭。把關注點放在氣候變化、可持續發展和數字化上是受人歡迎的,中國似乎正在做這樣的轉變。