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特朗普的「美國優先」貿易弊端

2019-12-05
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在短短的兩周內,作為多邊治理王冠之一的WTO爭端解決機制——尤其是其上訴機構的運作——將陷入停頓。根據《關於爭端解決規則和程序的諒解》第17條於1995年成立的上訴機構是一個常設機構,負責審理WTO 成員有關貿易爭端的上訴,由這一WTO爭端解決機構通過的《上訴機構報告》自動成為爭端各方必須接受的最終決定。上訴機構由七人組成,任期四年,按照《關於爭端解決規則和程序的諒解》規則,每一宗上訴應由三名專家組成的小組審理。由於特朗普政府已對上訴機構的某些所謂功能性缺陷表示正式反對(可追溯到2017年春季),並且對任命新的小組成員行使否決權(可追溯到2018年9月),上訴機構自2019年12月11日起將達不到審理案件所需的三人法定人數。這實際上是破壞了WTO爭端解決機制的運作。回想起來,美國在2000年末用類似手段阻止一個墨西哥告美國食糖限制政策案的仲裁小組成立,惡意破壞北美自貿協定的爭端解決機制,可說是當今之不幸的預兆。

WTO上訴機構的癱瘓是特朗普政府隨心所欲、更確切地說是無視國際貿易法的最重要例證。然而這還不是唯一的例子。在過去一年半時間裡,特朗普政府訴諸一些很少使用的、非常規的貿易救濟手段,以施行其“美國優先”的貿易政策。雖然這些法律文件中的許多文件從原則上看符合國際貿易法和美國的多邊義務,但特朗普政府卻故意以違反國際貿易法的方式對之進行曲解。有時候,這些解釋甚至違背行政部門自身對國會的鄭重承諾,更不消說對WTO和美國國際夥伴的承諾了。

2018年7月6日,美國貿易代表羅伯特·萊特希澤列舉中國在技術轉讓和知識產權盜竊方面的所謂非法政策和做法,按照《1974年貿易法》第310-10條對首批340億美元進口商品徵收25%的額外關稅。這些關稅違反了WTO的非歧視原則(最惠國待遇)和可預測原則(與關稅約束相關)。更重要的是,這些關稅還違反了美國對其WTO夥伴的法律義務,也違反了美國行政部門向國會做出的承諾,即向爭端解決機構提交WTO可以審理的申訴,在該機構做出裁決之前,政府不會採取強制性行動。面對在WTO的不利局面,為證明其“301條款”行動的正當性,美國政府辯稱那些關稅是出於保護“公德”的需要,雖然美國貿易代表辦公室2018年公布的兩份250多頁“301條款”調查報告根本沒有提到“公德”這個詞。

2018年3月8日,唐納德·特朗普總統根據1962年《貿易擴張法》第232條(b)授權,對一系列進口鋼材徵收25%的關稅。他聲稱國內鋼鐵被過多的進口品取代,對該行業的經濟福利造成了不利影響,這一結果在他看來正在破壞美國的“國家安全”。利用基於第232條(b)的國家安全例外來恢復鋼鐵行業的產能利用率,顯然不符合GATT(關貿總協定)第21條所說的“安全例外”,即相關行動必須要“在戰爭或其他國際關係緊急狀態下採取”,並應關係到成員國的“基本安全利益”。它也與美國代表至少在上世紀40年代末起草多邊貿易體制章程規則時對這兩個術語所作的合理解釋相矛盾。

2019年5月28日,美國商務部根據《1930年關稅法》第771條(5)(A)授權,發佈了一項擬議規則,將匯率低估視為一種可反補貼的補貼。據解釋,出口商因為貨幣低估而額外獲得的本國貨幣(產生於出口商將獲得的美元兌換成為其本國貨幣時),將被視為一種可反補貼的收益,這是該國進出口部門所特有的。用這種解釋來糾正所謂“低估”很成問題,因為根據WTO的《補貼與反補貼協議》,只有三類“專向性”(企業專向性、行業專向性和地區專向性)可被採納。擬議規則還違背慣例,即IMF及其監管規則而非WTO及其反傾銷/可反補貼關稅規範,才是約束匯率操縱行為的適宜法庭。

最後,2019年8月5日,美國財政部根據《1988年綜合貿易與競爭力法案》第3004條,將中國列為貨幣操縱國。在行動聲明中,財政部辯稱人民幣8月初的貶值(在特朗普宣布一批新關稅之後)是蓄意的,因為北京有大量外匯儲備,且有操縱匯率的歷史。這一認定既不符合國內法規,也有違國際公約。雖然人民幣幣值並沒有出現嚴重偏離,中國經常賬戶中的凈出口也沒有增加,但美方不以客觀事實作依據,而是主觀地給中國貼上匯率操縱國的標籤,並隨意將與匯率相關的政策和做法歸為不良意圖。其實恰恰相反,中國的政策和做法已經導致其凈出口在過去幾年中顯著下降。

特朗普政府“美國優先”貿易政策的哲學基礎和做法源於兩個基本原則。第一,今後美國將嚴格在雙邊主義基礎上與外國貿易夥伴交往和開展對外貿易自由化。第二,對於第三方仲裁或執行機制,美國決不會服從,也不能受其約束。到12月11日,以WTO為中心的多邊貿易體系將因此而變得境況更糟。