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更實基礎和更廣參與:第二屆「一帶一路」高峰論壇的收穫

2019-05-27
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上月在北京舉行的第二屆“一帶一路”高峰論壇不僅是對批評和挑戰的回應,更是為鞏固和擴展這一已有六年歷史的互聯互通倡議做出的持之以恆努力。

更多的與會者表明了這一倡議不斷增強的吸引力。參與方簽署大量合作文件,諸多地區組織的重要文件也提及“一帶一路”倡議,這絕不僅僅是象徵性收穫。這其實說明,“一帶一路”倡議的機制化成就被低估了。隨着大量實際項目已經或即將完工,“一帶一路”倡議在巨大的政治和經濟逆風下展現出韌性。但設定更高的標準提升了預期,並將這一倡議置於更大的聚光燈下。中國化解不斷升高風險的能力將面臨考驗。

延續和深化

第二屆論壇較第一屆吸引了更多國家參與。2017年與會的32位各國元首中的25位再度與會,這顯示出延續性。這些領導人包括捷克總統米洛什·澤曼、緬甸國務資政昂山素季、肯雅總統烏胡魯·肯雅塔、菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特,以及俄羅斯總統弗拉基米爾·普京。聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯和IMF總裁克里斯蒂娜·拉加德也再次與會。14個新與會國家——包括奧地利、吉布提、埃及、莫桑比克、尼泊爾、巴布亞新幾內亞、葡萄牙和沙特阿拉伯——加深了在北京舉行的領導人圓桌會議的深度。十個東盟國家領導人也全部出席,這是史上首次。

“一帶一路”的願景和承諾也展現出了韌性。雖然智利、埃塞俄比亞、意大利、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、蒙古、巴基斯坦、瑞士和越南政府都換屆了,但這並沒有阻礙它們繼續參與“一帶一路”倡議。即便印度尼西亞大選也沒有阻止這個東南亞最大國家與會,副總統優素福·卡拉參加了論壇。不過,也有一些重要人物缺席。曾參加2017年峰會的阿根廷、斐濟、波蘭、西班牙、斯里蘭卡、土耳其和世界銀行首腦沒有再次與會。

在為期三天的論壇開幕前,一份報告總結了“一帶一路”倡議在六大關鍵領域的進展。“一帶一路”倡議被上海合作組織(2015)、G20(2016)、聯合國(2016、2017)、中國-拉美和加勒比國家共同體論壇(2018)、中國-阿拉伯國家合作論壇(2018),以及中非論壇(2018)寫入聲明和領導人聯合公報。北京還和125個國家及29個國際組織簽署了173分合作文件來實施倡議。

關於數字互聯互通、標準化、稅收、知識產權、法律合作、能源合作的高級別會議和協議也已推進。僅在交通互聯互通方面,就已簽署了18個雙邊和多邊協議。在電子商務方面,已和17個國家達成雙邊協議。這些成績顯示了這一雄心勃勃倡議試圖涵蓋的廣闊領域。這種基礎性工作對於將倡議嵌入國家和地區互聯互通發展至關重要。多邊承諾有助於強化雙邊協議,而後者又有助於減少達成地區契約的風險。雖然不是所有協議都能完美落實,但成功案例有助於未來拓展合作。

在基礎設施方面,已經完成的項目包括中國西部至西歐的貨運班列、中國-哈薩克斯坦-烏茲別克斯坦高速公路、中國-越南北侖河二橋、中國-俄羅斯-蒙古路上跨境光纜、中國-緬甸石油和天然氣管道、阿聯酋哈利法港集裝箱碼頭,以及比雷埃夫斯港3號碼頭擴建工程。與哈薩克斯坦(霍爾果斯)和老撾(磨憨—磨丁)的跨境經濟合作區也被提及。

“一帶一路”倡議發掘了地區國家對更好互聯互通的渴望。迄今為止,中歐班列連接了亞洲和歐洲16個國家的108座城市,提供了比海運更快、更便宜的選擇,並釋放了沿線內陸國家的發展機會。正在進行中的鐵路項目還包括匈牙利-塞爾維亞鐵路(貝爾格萊德至舊帕佐瓦段已開工)、中國-老撾鐵路、中國-泰國鐵路,以及雅加達-萬隆鐵路。

不過,雖然獲得高層支持,但一些項目仍然面臨行政僵局和地方阻力。第二屆論壇給了北京一個機會來安撫參與者,並展示“一帶一路”倡議可以靈活應對參與者的特殊需求。在論壇開幕前,對馬來西亞東岸銜接鐵道成本的成功重新談判就展現了這一點。

預期提升

不過,第二屆論壇也給“一帶一路”倡議提出了更高的要求。“透明、綠色、清潔”的呼籲,以及“高標準、以人為本、可持續”的發展模式增加了倡議難度。“綠色”和“清潔”在2017年聯合公報中缺如,但在2019年聯合公報中分別出現了七次和四次。為了抵消對債務陷阱的擔憂,《“一帶一路”融資指導原則》和《“一帶一路”債務可持續性分析框架》已經發佈。中國日益有信心處理這些問題,可能有幾方面原因,包括中國已成為全球最大可再生能源生產國和第二大綠色債券市場。中國在國內的反腐、脫貧和治理污染的成功或許是另一大原因。

“一帶一路”倡議還在上個月的論壇中展現了不斷增加的包容性。習近平主席在主旨演講中歡迎多邊和各國金融機構以及私人資本一起參與。他鼓勵開展第三方市場合作,這會吸引法國、加拿大、新加坡、西班牙、荷蘭、比利時、意大利和澳大利亞等發達國家參與。去年10月,中國和日本簽署了一份全面的第三方市場合作協議,覆蓋基礎設施、融資、物流和信息技術。

2019年聯合公報還支持“各國在項目準備和執行方面加強合作,確保項目可投資、可融資、經濟可行及環境友好”。這可能是為了回應對負面環境影響和未充分利用項目的指責。自去年來,來自45個國家的超過140名官員在“中國-IMF聯合能力建設中心”進行了培訓。

通過將“一帶一路”倡議向其他投資者開放,中國不僅消除了“一帶一路”倡議是中國俱樂部的觀念,也有助於降低中國在海外不斷增加的債務。此外,和有長期融資經驗和聲譽資本的發達國家組建合作關係,將最終幫助減少對中國投資的地方阻力。

總而言之,第二屆“一帶一路”高峰論壇顯示,國際互聯互通是一個不斷發展的倡議,雖然持續面臨挑戰但仍將不斷獲得發展動力。雖然這一倡議無疑代表了中國的全球領導力渴望,但其能否成功將有賴於中國整合和協調不斷增多的參與者和利益方。