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對「一帶一路」倡議的短視

2019-04-25
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在霍爾果斯口岸,龍門吊正在頭頂轟嗚。當它們吱吱下降的時候,強壯的哈薩克工人把一個個鋼卷裝上軌道車,再將這些鋼卷送到前往土庫曼斯坦的貨運列車上。這些背靠准葛爾阿拉套山脈山脊發生的、從中哈邊境出發跨越中亞地區的商業活動,長期吸引着西方的想像力,讓人聯想到絲綢之路的浪漫。

歐洲和中國之間偏遠地區的連通與合作願景,正是習近平在中國發起的“一帶一路”倡議中所呼籲的。2013年推出、投資估計高達8萬億美元的“一帶一路”倡議,主要是為了強化中國的既定外交政策目標。它定位於靈活的框架,措辭上強調連通、合作和多邊主義。作為本世紀最雄心勃勃的軟實力攻勢,“一帶一路”倡議分為兩部分,一是由六條發展不平衡的陸地經濟走廊組成的“絲綢之路經濟帶”,另一部分是起海上補充作用的“海上絲綢之路”。它將逐漸形成一個遍布非洲-歐亞地區的管道、港口、園區、公路和鐵路協同網絡。

霍爾果斯口岸是中國-中亞-西亞走廊的主要入口,被西方媒體拿來作為“一帶一路”的象徵。習近平在2013年發起“絲綢之路經濟帶”的演講中,強調了哈中兩國對“建設新絲路”的重要性。“新絲綢之路項目”是一個由學生主導的研究項目,得到了吉普、聖安德魯斯大學和美國戰略與國際研究中心的資助,其目的是試圖了解中國的“一帶一路”倡議投資是否真正支持習近平的願景,打開貫通陸路貿易的“從太平洋到波羅的海的運輸通道”。該項目旨在通過採訪主要參與者和學者,記錄歐洲和亞洲這些新的交通樞紐,從而達到研究目。

儘管中國宣稱要投資連接歐亞大陸的交通基礎設施,但它在土耳其、南高加索和中亞地區的交通基礎設施投入卻出人意料地少。在尤其亟需改善公路和鐵路的哈薩克斯坦西部,馬卡特-阿克托別公路正在重建,但與預期相反的是,為它提供融資的並不是中國的國有銀行,而是亞洲開發銀行。在裏海沿岸,中國的參與也少之又少。在這裡,中國利用阿塞拜疆的巴庫港和哈薩克斯坦的阿克套港等現有通道進行的貿易只有微不足道的增長。與中國對目前價值超600億美元的“中巴經濟走廊”和穿越東南亞的“中國-印度支那半島經濟走廊”等其他走廊的投資相比,中方投資的缺位更為突出。

令人困惑的是,土耳其和南高加索地區正在實施的一些大型基建項目被政府官員稱為“一帶一路”倡議的一部分,而中國的政策性銀行和國有企業並沒有提供融資或參與實施。這倒可以成為有效的指標,來衡量在中國人不那麼豪爽的情況下,這些項目是否並不僅僅與“一帶一路”倡議相關。例如,近年竣工的卡爾斯-第比里斯-巴庫鐵路,以及土耳其在建的安卡拉-錫瓦斯鐵路,兩個項目在推銷時都採用了這種方式。它說明,這些國家在巧妙地利用“一帶一路”倡議模糊的目標和語意泛泛的願景推進本地區議程,而那並不是“一帶一路”的優先選項。

“一帶一路”倡議啟動五年來,中國給中歐班列的貨運補貼不斷減少,表明大陸間的連通對“一帶一路”來說是次要的。雖然簽署的首批12個月合同成功鎖定了2018年的補貼率,使當年發往歐洲的班列達到創紀錄的6300列,但其成功靠的是中國地方政府的補貼。這些補貼有可能在2020年終止,比“一帶一路”倡議估計的終止時間提早近30年。這對這些線路的高速增長率,甚至對其未來的生存能力都構成了內在威脅。儘管如此,這些鐵路仍吸引了國際媒體的過度關注,導致人們以為“一帶一路”倡議與重建“絲綢之路”密切相關,但這並不準確。

用來說明“一帶一路”的概要地圖,是向公眾提供本世紀最重要發展戰略的代表性圖景的一個重要工具。越來越清楚的是,在“一帶一路”倡議的實施中,中歐鐵路和對歐洲運輸通道的投資並不重要。所以,當前的概要地圖在許多層面上是不準確的,它往往是利用中歐之間業已遍布的鐵路,來強調大陸間的連通、雙向活動和均衡分散發展。這一偏差給決策者和公眾認識“一帶一路”倡議幫了倒忙。

相反,概要地圖應當側重於基礎設施項目的實際實施。到目前為止,它的特點是在圍繞巴基斯坦、東南亞和東非的區域重點項目進行。在這方面,中國在為瓜達爾港融資,在規劃昆明-新加坡鐵路,在興建內羅畢-蒙巴薩高鐵。把重點放在這些地理位置受限的經濟走廊更有意義,因為中國在這些地區有既定的硬性外交政策目標。例如在巴基斯坦,“一帶一路”就為中國強化其遏制印度的戰略提供了借口。在東南亞,“一帶一路”有助於中國在當地獲得更大的影響力,並確保它對南海的控制。最後,中國在東非的工業產能合作有助於它向外輸出老舊產業,進而向全球價值鏈的上游攀登。

雖然這些目標並不是單一的,但它們對於中國的安全與發展的重要性,為中國之所以選擇重點投資於這些地區而不是其他地區提供了令人信服的理由。如果以為國內經濟仍面臨困難的中國會優先給那些沒有經濟或戰略目的支撐的不切實際願景投資,那未免過於短視。我們必須區分地區優先事務與中國“一帶一路”倡議可能產生的長期國際影響,並繪製出反映這一現實的地圖來。