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USMCA對加中關係意味着什麼

2018-10-18
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升級北美自貿協定(NAFTA)的談判於9月30日完成,根據公布的文本,“美國-墨西哥-加拿大協定”(USMCA)存在一些隱藏的意外。最未讓人料到的是“32.10條款”,即美國要求加入的“非市場”條款。該條款嚴重限制了加拿大和墨西哥——從技術上來說也包括美國——與“非市場”經濟體達成自由貿易協定的能力。該條款要求,任何有意達成類似協定的締約方都應通知其他締約方其開始談判的意圖,並且按要求提供關於它們目標的儘可能詳盡的信息。此外,在簽署新協定至少30天之前,締約方應當向其他方提供完整的協議文本,以便其他方評估對USMCA的影響。最重要的是,任何一方如與非市場經濟體達成自由貿易協定,其他兩方可終止USMCA。

簡單來說,這意味着加拿大與中國或墨西哥與中國達成的任何貿易協定,美國都有事實上的否決權。假設加拿大與中國開啟了正式談判並達成了最終協議文本,美國將有權審查所有協議條款並對任何條款提出反對。這將意味着加拿大不得不和美國及中國同時展開談判,並事實上在加中談判桌上給了美國一個位子。考慮到加拿大和美國在中國市場存在一些直接競爭利益,這種做法尤其惡劣。如果加拿大決定不顧美國的反對推進協議,則可能被從USMCA驅逐。鑒於加拿大有和美國維持良好經濟關係的巨大經濟利益(美國是加拿大75%出口的目的地),不可避免的結果就是加拿大放棄和中國的貿易協議。

為什麼我們說這一非市場條款是單獨針對中國的?“32.10條款”允許任何締約方單方面定義何為非市場經濟體。如果在USMCA生效之日,一方決定某一特定國家屬於非市場經濟體,則這一決定就是決定性的,除非與其他締約方存在一個既定的自由貿易協定。這就是越南的“出獄”卡,因為加拿大和墨西哥都和越南存在協議,即“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”(CPTPP)。而中國沒有類似既定安排,並且已經被美國商務部定義為非市場經濟體。如果該協定被美國國會和加拿大、墨西哥立法機關批准,在USMCA明年生效時中國肯定還在名單之上。非市場經濟體存在多種定義方法,包括通過WTO,但在本案中實際上唯一的裁決人就是美國商務部。顯然,“32.10條款”只有一個目標——中國。

USMCA談判完成後美國官員已經直言不諱,白宮國家經濟委員會主任拉里·庫德洛聲稱,北美如今已形成統一陣線來和中國打交道。同時在加拿大,非市場條款已經引發了評論者的嚴厲批評。在未詢問利益攸關方情況下,該條款被出其不意地拋給了加拿大人。負面反應迫使總理特魯多公開表示,儘管存在非市場條款,加拿大仍試圖和中國尋求密切貿易關係。中國駐渥太華使館則將“32.10條款”稱為美國的“霸權舉動”。

在加拿大,這一條款的支持者認為,提高和中國貿易的透明度,以及回應美國對中國商品利用加拿大和墨西哥作為對美傾銷商品後門的擔憂,已足以證明“32.10條款”的合理性。中國出口到北美的鋼鐵被引用作為一個具體案例。不過,要解決貿易轉移問題有很多不那麼嚴苛的方法。限制夥伴方和第三國自由談判的能力好比用大錘打蒼蠅。

特魯多政府已經試圖淡化非市場條款的重要性,並辯稱任何締約方只要提前6個月通知都可以退出USMCA,因此非市場條款並不比USMCA其他條款有多更限制性。這是虛偽的。“32.10條款”是對主權的空前侵蝕,在任何其他貿易協定中都從未有過。

有鑒於此,一個開放性問題就是特魯多政府如何推進和中國更密切的貿易關係。一些專家指出,非市場條款的明確表述特指“自由貿易協定”。加拿大是否可以和中國談判比自由貿易協定更低的協議?這一協議得繞開商品貿易,或者達成一個行業貿易協議。不過,除非一個貿易協議實質上覆蓋所有商品貿易,否則將是WTO不允許的。如果是WTO允許的,則就是一個換了名字的自由貿易協定。在這些情況下,要避免觸發“32.10條款”將非常困難。當然,前提是中國同意在這些條件下和加拿大談判。

可以確定的是,由於其他談判方也會和加拿大、墨西哥一樣受到美國脅迫,這絕不會是美國達成的包括這一條款的最後一個貿易協定。美國商務部長威爾伯·羅斯公開表示,他希望USMCA“毒丸”在和日本及歐盟的未來談判中被複制。在USMCA中塞入貨幣操縱一章是朝着同一方向的又一舉措。雖然歐盟和日本不會如加拿大和墨西哥那樣願意向美國讓度主權,但由於它們認同很多美國對中國經濟政策的擔憂,因此它們可能達成一個類似的妥協方案。值得記住的一點是,美國向其貿易夥伴推行非市場條款的另一面,是中國堅持所有簽署的雙邊協定都必須包括給予中國市場經濟地位的承諾。中國和新西蘭、瑞士、澳大利亞和新加坡的情況就是如此(後兩個國家和美國有雙邊自貿協定)。

這引發了中國是否是市場經濟體的問題。自2001年中國加入WTO以來,其推進開放政策,並且可以明確地說部分中國經濟是按照與其他WTO成員類似的原則來運行的。不過,接受巨額補貼的國有企業持續的主導性角色導致了產能過剩問題,由此引發海外市場傾銷指控,這是非市場經濟體的特點之一。不過,中國已再次表達了其對進一步開放和對多邊貿易體系的承諾。

中國和加拿大是否有辦法走出這一困局?這主要看中國準備在多大程度上接受市場經濟體的全部原則——完全按照和其他WTO成員一樣的經濟原則來運作。並且,相較於中國和加拿大之間可能進行的談判,這將更多取決於美中關係的走向。