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  • 何偉文 中國與全球化智庫副主任兼高級研究員

WTO規則是貿易談判的關鍵

2018-05-17
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2018年5月3日、4日,中國和美國在北京舉行高級別貿易磋商,最終磋商取得一些積極成果,但仍存在許多重大分歧。

磋商之後將是長期的貿易談判

美方代表提出的清單包括一系列要求:中國到2020年必須減少2000億美元貿易順差,停止“中國製造2025”計劃下為先進制造業提供的補貼,接受美國對“中國製造2025”計劃所列出的行業實施可能的進口限制,加強知識產權保護,接受美國對中國敏感技術投資的限制而不得報復,把關稅降到與美國相同的水平。還有報道說,美方要求中國在2018年7月1日前撤迴向WTO提起的301調查和25%關稅訴訟。顯然,中美雙方有着巨大的分歧。

中美之間的貿易緊張關係在過去幾周升級,引起了人們的極大擔憂。根據對中國技術轉讓行為進行的301調查,美國貿易代表辦公室宣布對來自中國的500億美元進口產品徵收25%的關稅。這一決定在13個小時後遭到了中國政府的強烈反擊。中方宣布對來自美國的價值500億美元進口產品徵收25%的關稅。中國隨即還將美方的301調查和關稅訴諸WTO爭端解決機制。特朗普總統之後又要求美國貿易代表辦公室對從中國進口的1000億美元商品徵收額外關稅。而這只會導致中國商務部更堅定地決心“奉陪到底”。

貿易緊張局勢還擴大到技術和投資領域。4月16日,美國司法部宣布七年內禁止美國公司向中興通訊提供芯片。4月19日,聯邦通信委員會建議禁止採購中國通信產品。與此同時,美國財政部正忙於尋找新的法律依據,以阻止中國在美國的高科技併購。

301條款調查及關稅違反WTO規則

美國企業一直對中國在技術轉讓、知識產權保護和公平競爭方面的做法頗有微詞,這些也是多年來兩國政府雙邊對話和合作努力的主要內容,它們本可以在雙邊或WTO框架內得到妥善處理。

美國貿易代表辦公室的301調查報告引用了美中貿易全國委員會提供的案例,該委員會成員包括在華經營的美國主要跨國企業。美中貿易全國委員會的2017年中國商業環境報告顯示,它81%的受訪會員表示在中國沒有強制技術轉讓問題,19%的受訪會員表示有。在這19%的會員當中,67%表示轉讓要求來自中方企業,33%表示要求來自中央政府,還有25%提到地方政府。這份調查沒有提出具體證據,來證明誰強迫哪些美國公司在哪個項目上轉讓了哪些技術。所以301調查報告也沒有提出任何有力而具體的證據。就算我們考慮進這一點,它也只佔美國公司總數的不到1/5,這其中提到中國中央政府的(同樣沒有確鑿證據)還不到1/3。因此,這個問題是有局限性的,並不代表整體雙邊貿易。

這些問題本來很容易在WTO解決。WTO的“與貿易有關的知識產權協定”就涵蓋技術轉讓、集成電路版圖設計、專利、工業設計和版權等問題。該協定的基礎是對世界知識產權組織所有國際條約的認可,以及WTO的三個原則:國民待遇、最惠國待遇和均衡保護。因此,幾乎所有美國企業都能找到適用的國際規則和標準。

然而美國貿易代表並沒有從這方面入手,相反,羅伯特·萊特希澤違反WTO規則發起了301調查。WTO“關於爭端解決規則與程序的諒解”第23條規定,成員應“不對違反義務已發生作出確定”,而且“應使任何此種確定與上訴機構專家組報告的調查結果相一致”。也就是說,只有WTO爭端解決機制有權確定中國是否違反WTO有關規則。美國作為WTO主要成員曾在這份諒解上簽字。1998年,美國貿易代表辦公室曾對歐盟發起301調查,歐盟隨後訴諸WTO,美國輸掉了官司。當時美國貿易代表曾經承諾不再單方面動用301條款。

20年後,美國貿易代表辦公室把承諾拋在腦後,再次違背了WTO規則。根據WTO的規定,單方面徵收關稅是被禁止的,因為確定關稅水平的是多邊談判,而不是政府單方決定。在最近這次高級別磋商中,美方代表再次無視WTO的管理權,仍然堅持301調查和25%的單邊關稅。

多邊貿易機制受到威脅

更有甚者,美國貿易代表辦公室強迫其他國家讓美國“佔便宜”。在美韓重新談判自由貿易協定時,它祭出了鋼鋁關稅。為得到關稅豁免,韓國只得同意增加美國出口到韓國的汽車配額。如果中國在關稅和301調查壓力下犯同樣的錯誤,與美國進行談判,單方面的違規就會變得合法化,WTO規則就會成為一紙空文。這樣一來,所有國家都會隨心所欲地徵收關稅,或者採取其他限制措施,全球貿易將陷入一片混亂,給世界經濟帶來巨大風險。

上世紀30年代,為保護美國人的就業,美國通過了斯姆特-霍利法案,大規模全面提高關稅水平。1932年,美國的平均關稅達到53.2%。隨後,加拿大、英國和法國用同樣的高關稅進行報復。其結果是,從1929年到1933年美國出口下降66%,進口下降62%,全球貿易下降66%。當時美國的失業率飆升到30%,與這項政策希望實現的目標完全背道而馳。

美國貿易代表辦公室的301調查和關稅,對二次大戰結束後建立起來的多邊貿易機制的權威性和有效性構成了重大挑戰。當前中美貿易的緊張局勢不是什麼技術轉讓問題,它不僅是雙方攤牌,而且是單邊保護主義與多邊自由貿易之間的一場嚴峻鬥爭。

關稅措施直指“中國製造2025”

仔細觀察關稅清單就可以看出,它與覆蓋技術轉讓和知識產權但不覆蓋產品貿易的301調查並沒有多大關係。在這份清單中,包括鐵或非合金鋼的半成品、中央供暖鍋爐、紡織印染機械、烹飪爐灶、洗碗機和針織機用針。沒人會相信,中國有什麼必要為了那些非常低端的產品而強制技術轉讓。再往下看,清單主要類別還包括核反應堆及零件、船用內燃活塞發動機和飛機。總之,這中間沒有一項是301調查報告所覆蓋的,但它們卻屬於“中國製造2025”計劃所確定的十大重點行業。

美國國家貿易委員會主席彼得·納瓦羅在接受彭博社採訪時毫不掩飾地表示,特朗普總統關稅令的“目標”就是“中國製造2025”計劃下的重點行業。他的說法後來被美國貿易代表辦公室證實。

中國作為一個主權國家有合法的發展權。特朗普政府可以對“中國製造2025”的具體措施有爭議,但不能抵制“中國製造”計劃本身。中國從未挑戰特朗普總統的稅收政策,因為那是美國的國內事務。

以為關稅及其他技術限制能夠阻止或放緩“中國製造2025”計劃,這種想法未免天真。由於在橫跨到歐洲、日本和亞洲其他國家的全球供應鏈上,中國和美國的高科技產業有密切的關聯,因此,任何破壞也都會打擊美國的高科技企業。在蘋果公司的全球凈收入中,25%來自大中華地區,失去中國市場有可能導致2.7萬人失業和股市崩盤。高通公司甚至2/3的收入來自中國,美國貿易代表辦公室宣布關稅措施後,高通股價下跌了18%。根據美中經濟安全審查委員會的報告,2012年至2017年期間,惠普、戴爾、微軟、IBM、英特爾、思科和優利系統這七家美國領先的IT和電信提供商平均51%的元件是來自中國。“中國製造2025”將為世界領先的科技公司提供更大的中國市場,如果失去了中國市場,這些企業將無法支撐對其未來舉足輕重的最前沿技術的研發。

“中國製造2025”對美國和世界其他國家是開放的。正如習近平主席所說,中國將儘快進一步開放製造業和服務業。在到2025年的未來八年里,中國經濟將累計增長50-60%,這意味着巨大的新市場、新行業和新服務,其潛力遠遠超過世界上的任何其他國家。特朗普政府應該鼓勵美國企業界從中國分享好處。

在WTO規則基礎上進行談判是唯一解決辦法

儘管存在重大分歧,但5月3日、4日的磋商非常具有建設性,雙方商定的下一步談判方向是正確的。希望雙方有足夠的政治意願和智慧,最終達成協議。但是,中美貿易談判只可能在三個條件下取得成功。

首先是有共同措施。中美曾經有很多分歧,未來分歧依然會存在。如果雙方通過對話和談判採取共同措施管控分歧,同時尋求新的合作機會,兩國貿易關係就會穩定。

其次是有共同基礎。所有重大問題只能依照共同的標準和規則(或WTO規則)來解決。中國和美國都是WTO成員,受着同樣的規則約束。沒有什麼國內法律應該適用於其他國家。如果雙方都承認WTO相關規則是共同的標準,中美達成一個框架協議的可能性就會大得多。

第三是有平等地位。中國和美國在談判中是平等的。各方都應該有一個出於平等尊重的清單,而不是一味威脅對方。

中國和美國應該努力以這三個條件為基礎進行談判,攜手合作,努力達成一個合理、平衡的協議。這對全球兩個最大經濟體乃至整個世界都是至關重要的。