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CFIUS阻止中資收購速匯金對美中貿易關係意義何在?

2018-01-19
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2018年1月2日,美國外國在美投資委員會(CFIUS)阻止了螞蟻金服收購美國匯款公司速匯金(MoneyGram)的交易提案。螞蟻金服是馬雲和其他阿里巴巴高管擁有的一家中國科技公司。對於馬雲拓展其金融服務帝國的雄心而言,外國在美投資委員會的這一決定不啻為一記重拳,它同時也為特朗普政府治下的美中貿易管理提出了一些更深層次的問題:該委員會阻止中資企業收購速匯金的決定在多大程度上受到特朗普政府政策偏好的影響?“國家安全”顧慮會在管理美中投資夥伴關係上扮演越來越重要的角色么?一個愈發激進的外國在美投資委員會將在中長期給美中貿易以及中國在美投資帶來何種影響?

外國在美投資委員會是一家美國跨部門機構,由美國財政部長擔任委員會主席,其他成員包括國防部長、國土安全部長、商務部長、國務卿、能源部長、勞工部長和司法部長。在實際操作層面,該委員會的大部分日常工作由財政部職員處理。該委員會的職責是決定外國投資是否威脅美國的國家安全利益,它有權以威脅國家安全為由阻止交易進行。

值得注意的是,外國在美投資委員會的所有領導都是高級別的政治任命,而非職業官員。此外,總統辦公室在某些特定交易上也擁有最終決定權。這兩點意味着該委員會的決定很可能受到特定政府政治偏好的影響。然而,法律條文禁止該委員會對其任何裁決作出解釋,因此我們無法確定委員會究竟為何阻止某一項投資協議。

在特朗普政府治下的2017年,外國在美投資委員會似乎在外國投資,尤其是中國投資上的立場愈發強硬。2017年上半年,該委員會阻止了至少九起收購案,創下歷史新高,雖然我們應當注意近年來收購交易申請量也出現了激增。中國企業開始大力尋求增加對外直接投資,它們尤其對在美國科技公司分得一杯羹興趣強烈。從歷史上看,外國在美投資委員會對於涉及中國公司的交易格外留心,近三年注目度最高的交易大多數都是中國對美投資。

特朗普政府針對中國投資明顯日益嚴密的審查並非脫離常規,它更多地是對現存趨勢的加速延伸。過去十年,華盛頓的政客和政策制定者針對中國在地緣政治和經濟議題上採取了日益充滿對抗性的立場。奧巴馬政府已經開始大舉干涉中國對美投資,包括阻止中國收購一家美國半導體公司,甚至否決了中國公司在一處美國海軍設施附近修建風力渦輪廠。這些干涉行為發生的背景是美中圍繞網絡間諜和南海島嶼爭端愈發緊張的關係。

而這次外國在美投資委員會否決螞蟻金服收購速匯金的決定之所以不可思議,在於該筆交易並未對美國國家安全造成顯而易見的威脅,這與收購半導體公司和關鍵基礎設施企業等或許更令人信服的案例完全不同。該委員會的否決或許是美國單純出於經濟貿易保護主義動機,為限制中國投資而將國家安全論調作為武器的最顯著例證之一。未來幾年,來自美國國內產業、國會和白宮日益強大的壓力將只會加劇外國在美投資委員會阻止類似交易的可能性。事實上,美國國會日前提出的一項兩黨立法將極大地擴展該委員會的交易審查範圍。如果我們但凡還對出台該法案背後的動機存有疑慮,那麼該法案的發起者之一就言簡意賅地將其形容為“將矛頭對準中國”。

顯而易見,對於中國投資的普遍關切,而非出於特定的“國家安全”考量,是推動外國在美投資委員會審查日益嚴格的動因。雖然這必然會對中國對美投資造成一定影響,但我們還無法確定這一趨勢是否會在未來長期持續。顯然,中國對外直接投資的總體上升趨勢不會因外國在美投資委員會的隨意干涉而止步。但是,來自中國政府的報復性限制措施(而這是很有可能發生的)以及兩國在貿易議題上日益加劇的敵對情緒可能帶來風險,並最終給美中貿易關係造成巨大的不確定性。

最後一點,美國官員是否會尋求利用外國在美投資委員會的決議給中國施加壓力,以維護美國其他對外政策利益,如當前的朝鮮問題?鑒於美國政府過往的種種行為,採取這種戰略肯定並非毫無可能。因此,那些美中貿易關係和投資夥伴關係的利益攸關方應當密切關注美中關係的總體態勢,將其作為未來可能面臨的種種障礙的另一個指示器。而眼下,我們應當將投資委員會否決收購速匯金這樣的行為日益視為尋常之舉。