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【熱點話題】:美國大選 中美關係 全球治理 氣候變化 脫鉤
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  • 王銳 霍普金斯大學副教授

特朗普時代下的中國碳交易

2017-07-18
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2014年,奧巴馬總統和習近平主席就氣候變化問題發表了中美聯合聲明,兩國承諾減少溫室氣體排放,以實現全球氣溫上升不超過2℃的目標。許多人以為,世界兩個最大碳排放國的夥伴關係,為里程碑式的2015年巴黎協定鋪平了道路。

然而,特朗普政府否認氣候變化是人為所致,並於2017年6月退出了巴黎協定。這一決定引起全世界的憤怒和焦慮。雖然中國旋即再次向國際社會保證,它將繼續履行巴黎協定承諾,但人們不確定中國能否(與歐盟一道)領導氣候變化應對,特別是通過犧牲經濟增長減少碳排放。

仔細審視中國的減排計劃,可以看到更細微的圖景。中國重申了在2017年推出全球最大碳排放“總量控制與交易”市場的計劃。隨着中國努力兌現2030年之前達到碳排放峰值的巴黎協定承諾,預計這一全國性碳交易市場還會降低減排的成本。碳交易市場的成功甚至有可能讓中國提前實現上述目標,美國退出巴黎協定後,這一點尤為重要。

與傳統認識相反,減少溫室氣體排放總體上是符合中國國內與全球議程的。只要沒有重大的技術突破,或政治上的動蕩,中國就不大可能停止它的全國碳交易計劃。在治理污染空氣和水方面,中國面臨越來越大的國內壓力。雖然經濟放緩,但中國去年仍取代美國,成為世界最大石油進口國。這就不難理解中國為什麼要堅持把“節能減排”作為主要政策目標。除了政治和能源安全方面的好處,碳交易市場還會提升“去碳化”與中國向知識密集型和綠色產業戰略轉移的協同作用。事實上,過去15年來,中國已經向風能、太陽能等新能源技術領域投入規模空前的資本。建立運轉良好的碳市場,只會有助於中國實現環境、能源安全和長期經濟增長的目標。

除去國內政治、經濟上的好處,特朗普政策立場所造成的全球領導力真空,也為中國提供了向世界其他國家證明自己是穩定合作夥伴的機遇。隨着中國履行減排承諾,歐盟將繼續為中國提供技術和資金援助,以提高能源效率,發展綠色產業。更為重要的是,環境技術與綠色產業方面的國際合作可以幫助中國獲得全球市場和資源。中國2015年宣布,為全球氣候融資獨立貢獻31億美元,成立“南南氣候合作基金”,這讓中國成為南南合作的中堅。而中國主導的“一帶一路”倡議,標誌着習近平讓歐亞和非洲基礎設施、貿易、投資的潛在利益釋放出來的抱負。至少,成為氣候領袖可以營建國際談判商譽,從而使中國企業獲益。

由於中共政治意願的不確定性,以及建立全國碳交易市場面臨技術性挑戰,中國碳市場能取得多大成功仍值得商榷。上世紀80年代以來,中國政府一直把經濟增長放在首位。要建立一個碳交易市場,黨在動員幹部方面的政治意願,以及為眾多強勢產業定規立矩,肯定都要有經濟上的考量。從最近兩個“五年計劃”,到哥本哈根協議和巴黎協定,中國的減排承諾一直與GDP掛勾(每單位GDP的減排量),而不是確定一個絕對量。6月份,歐盟按WTO規則拒絕給中國市場經濟地位,因此,李克強總理決定不發表共同承諾應對氣候變化的中歐聯合公報,也並不出人意料。

也因此,人們可以預料,中國政府設置碳排放上限的方式將是不加重整體經濟增長的負擔。而對地方官員來說,由於GDP增長目標仍是最關鍵的業績指標之一,因此,一旦成本高昂的排放許可威脅到他們的政治前途,受碳排放上限影響較大地區的幹部會毫不猶豫地拖延、操縱甚至抵制碳交易。

雖然中國2013年以來啟動了7個省市級碳交易試點,但建立一個全國性的碳交易市場仍然是挑戰,尤其是考慮到這些試點幾乎都位於中國較發達地區。地方試點也確實暴露了多方面問題,其中一些(如缺少有效監測)看起來還相當嚴峻。跨省跨部門採集基礎信息尤為困難,是把試點擴大到在全國實施的直接障礙。

這些困難將使全國碳市場第一階段覆蓋範圍從8個部門減到也許只有3、4個部門(電力、水泥、鋁,或許還有航空)。範圍大幅度縮減(4個部門只佔全國碳排放的一半左右)使全國市場的建立更加容易,但人們仍有疑問:這一市場的設計會汲取歐洲和加利福尼亞碳交易系統的經驗教訓嗎?地方保護、行業保護會干擾數據收集和排放監測嗎?碳審計機構會公布更可靠的數據而不是常被批評影響環境評估嗎?

與公眾壓力加大有助於對官員問責的污染治理不同,碳交易幾乎完全是一種自上而下的努力。沒有適當的激勵機制,中央政府將很難對抗地方官員的信息優勢。拍賣排放權的收入如何使用,排放權在參與交易部門之間如何分配,相關規則必須仔細設計,並且要符合中國的國情。

由於存在政治不穩定以及技術性挑戰,中國碳市場也可能無法有效減少排放量。在這種情況下,為履行巴黎協定承諾,中國將不得不訴諸人們熟悉的非市場化指令性政策——除非與碳市場作用相比其成本更高。由於擬議中的碳交易板塊是由國企主導,因此只要有政治意願,中國就肯定會建立起一個範圍有限的碳市場。不過,全國碳交易市場的最終覆蓋範圍和效果目前還難以估計。

假如今秋中共十九大以後中國仍然保持同樣的體制和增長軌跡,到今年年底,一個全國性的碳市場定會按計劃啟動。今後幾年將是這個世界最大碳排放計劃改進和有望成功的關鍵。特朗普政府也許會在很大程度上缺席全球遏制氣候變化的努力。雖然歐盟是中國碳市場的熱心支持者,但中美或中歐之間的潛在貿易糾紛,肯定也會影響中國是否儘力讓其碳市場取得成功的興趣。