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  • 陳寶明 中國科學技術發展戰略研究院
  • 丁明磊 中國科學技術發展戰略研究院助理研究員

中美科技創新政策走向及對經濟增長潛力的影響

2017-07-03
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 周二在北京舉行的世界機械人大會上，一個機械人手拿水果托盤前行。（圖片：法新社）

經濟增長呈現周期性變化過程，是經濟增長的客觀規律。當前，世界經濟增長正處於新舊動能轉換的關鍵時期。習近平總書記說，“上一輪科技進步帶來的增長動能逐漸衰減，新一輪科技和產業革命尚未形成勢頭”。顯然，新的增長周期必然是建立在新結構基礎上的增長，這種科技創新及其成果的廣泛應用所形成的新基礎和結構，是結構性改革的核心。

各國雖然推進改革的路徑和重點有所不同，但都凸顯出明確的科技創新戰略導向。美國為解決虛擬經濟過度膨脹、實體經濟發展不足的問題，把改革的重點放在促進創新和振興實體經濟上。為此美國連續發佈了三份國家創新戰略文件，強調技術創新是經濟增長的核心源動力，掀起“再工業化”風潮，這實質上也是推動高端產業發展和製造業轉型升級以打造競爭新優勢的戰略。德國着力集成政府與產業界力量，實施工業4.0計劃和高技術戰略，順應製造業智能、綠色化發展趨勢，提升製造業科技含量，打造製造業新的競爭優勢。英國出台《以增長為目標的創新與研究戰略》戰略文件，把科學和創新置於英國長期經濟發展計劃的核心位置。歐盟的改革以創造就業、提升勞動生產率和重塑歐洲競爭力為重點，歐盟第八個框架計劃持續加大研發投入。日本發佈了《科學技術創新綜合戰略》，推進《創新2025計劃》。韓國實施創造經濟行動計劃。所有這些，都是把科技創新作為推動經濟再生的引擎。各國所採取的創新戰略，實質就是在系統推進科技進步的同時，把發揮科技創新在推動經濟轉型升級上的作用作為戰略的重中之重。

美國特朗普政府上台以來，實施“美國優先”戰略，兌現競選承諾，對各方面政策進行了較大的調整。但是到目前為止，特朗普政府還沒有提出較為明確的科技創新戰略和政策。從出台的相關政策和舉措來看，特朗普對科技創新政策將進行一定的調整，這已導致與科學界、硅谷公司等的交惡。雖然如此，特朗普的科技創新政策將更偏重於激發市場活力和推動經濟增長的科技創新等。可以認為，特朗普科技創新政策調整是在美國已經取得的深厚科技創新領先基礎之上進行的試驗和調整，對經濟增長潛力的影響有待進一步觀察。

經過長時間積累，美國形成了科技全面領先地位。美國的政策可以大致歸為：一是投入政策，美國政府堅持科技創新的大規模投入，強化積累，美國用於研發的投資佔全球28%，長期處於全球最高水平。二是人才政策，美國重視人才培養和引進，正是集聚了世界優秀人才，才能取得如此輝煌科技成就。截至2015年底,美國獲得諾貝爾獎的人數為320人，約佔全部獲獎人數的一半。三是技術轉移政策，美國日益重視科技成果的轉化和產業化，通過放鬆管制，出台《拜杜法》等，激勵科技成果向產業化轉化。四是重視基礎研究和前沿科技，每年政府財政科技經費很大一部分用於基礎研究和前沿技術開發，重視新興技術的開發和產業培育。

特朗普上台後，把解決貧富差距、加強基礎設施建設等作為執政的第一要務，而對科技創新作用還未形成明確的戰略和政策。2017年3月，特朗普宣布要成立名為“美國創新辦公室”的全新白宮機構，該機構由前企業高管組成，預計將推進聯邦政府的技術基礎設施現代化，改變勞動力培訓計劃，同時也可能把一些政府服務交給新的私營公司。從其表現來看，特朗普在這一任期內很難再推出新的創新戰略，但是科技創新政策很多會是以往政策的延續。當然，隨着各方面政策的出台，與科技創新相關的政策體系最終也將形成。

特朗普執政後，把增加軍事實力、保障就業等作為優先事項，在2017年3月公布的上任以來首份2018財年預算案中，為不擴大財政赤字，政府開支與對外援助被大幅削減，絕大部分聯邦部門和機構都將面臨研發經費的減少。特朗普政府的財政預算案雖然削減了對聯邦政府的研發經費支出，但並不代表全社會研發經費支出的必然下降，美國的總體研發投入仍將保持在較高水平，在全球的研發投入大國地位仍然不會動搖。但是由於財政研發經費的削減，可能導致一些政府所屬研發機構和研發領域的投入下降。

奧巴馬執政期間，美國研發投入結構就開始發生較大變化，私人部門研發投入增長較快，而聯邦政府所佔比重有所下降。2015年，美國私人部門研發投入佔GDP的比重達到創紀錄的1.7%，而聯邦政府研發投入佔GDP比重從2008年約0.75%下降到2015年的0.6%左右。從總體上看，美國聯邦政府的研發投入總量近年來增長不快，2015年只比2008年增加23億美元，達到1294億美元，但是同期，聯邦政府的基礎研究投入在聯邦政府研發投入中所佔比重由2008年的21.3%提高到2015年的24.7%。由此可見，私人部門研發投入快速增長是美國保持研發投入持續增長的主要原因。

在特朗普政府2018財年預算案中，雖然美國國家自然科學基金會沒有被列入經費削減名單，國家航空航天局的經費削減也不多（2億美元），但其他絕大部分聯邦部門和機構都將面臨研發經費的削減。美國還提出削減對聯合國的資助，包括取消應對氣候變化的款項等。預算案還叫停能源部先進能源研究計劃署及相關項目。從特朗普預算案的調整可以看出，特朗普政府科技創新政策將以激發私人部門投資為重點，以彌補政府研發投入的下降。

特朗普從競選總統開始，與以硅谷為代表的創新型公司關係比較僵硬，特朗普政府對移民政策的收緊可能會對美國科技創新能力產生負面影響，尤其以硅谷為代表的大量科技公司將有可能在未來失去大量國外優秀人才。

由上可見，特朗普執政以來，還未形成系統的科技創新戰略和政策，政府財政科技經費預算的削減，可能導致科研機構和技術領域的支持下降，有些科技計劃甚至將被終止，但是由於美國在科技創新領域經過長期積累形成雄厚的優勢和實力，在短期內對經濟增長的影響未必會顯著，但是在長期內對經濟增長動力的培育形成可能產生一定影響。

與美國科技創新戰略和政策的不確定性相比，中國科技創新發展和科技體制改革都形成了系統部署，並且強力推進，創新型國家建設取得重大進展，中國科技創新整體步入以跟蹤為主轉向跟蹤和並跑、領跑並存的新階段，為從科技大國向創新型國家和科技強國邁進奠定了重要基礎。

一是科技創新戰略日益明確。中國強調創新是引領發展的第一動力，2016年5月《國家創新驅動發展戰略綱要》發佈，提出創新驅動發展戰略實施“三步走”，明確到2050年建成世界科技強國的戰略目標。

二是研發投入保持高速增長。2016年，中國全社會研發投入超過1.5萬元，成為世界研發投入第二大國，研發投入強度已經居發展中國家前列。中國科學貢獻已經成為世界科學研究網絡的重要一極，科技人員十年間發表的國際論文位居世界第二位，累計被引次數進入前1%的論文佔世界的12.8%，排名世界第三（國家統計局、科學技術部2017數據）。中國的發明專利申請受理量連續5年居世界首位。2016年，國際專利申請量超過4萬件，從2000年的第16位上升到第三位。科技創新持續取得重大戰略性突破，基礎研究國際影響力大幅提升，戰略高技術持續突破，取得載人航天和探月工程、載人深潛、深地鑽探、超級計算、量子反常霍爾效應、量子通信、中微子振蕩、誘導多功能幹細胞等重大創新成果。這些都表明中國科技創新實力顯著增強，與世界第二大經濟體相適應的科技創新地位顯著提升。

三是科技創新對支撐經濟社會發展的作用更加突出。根據中國發佈的《國家創新指數報告2015》，在全球40個主要國家的創新指數排名中，中國居第18位，逼近全球創新經濟體排名前15強，表明中國已接近世界創新國家“第一方陣”的水平。科技創新支撐經濟社會發展的作用更加突出，在一些領域甚至起到了引領的作用。科技進步貢獻率從2010年的50.9%提高到2016年的56.2%。中國高技術製造業增加值在13年時間裡增長了10倍，在全球高技術製造業增加值中佔比達到近30%。

四是適應創新驅動發展的體制機制和政策體系初步形成。中國的科技體制改革任務按計劃紮實推進，科技管理全鏈條，即從資源配置使用、到人才評價激勵、再到創新生態營造的體制機制框架正在逐步形成。市場導向的技術創新機制逐步完善，企業技術創新主體地位不斷增強。全國高新技術企業總數達到7.9萬家，僅2015年，全國高新技術企業減稅超過1000億元。圍繞促進科技成果轉化的政策體系加快形成。

中國的科技創新取得積極進展，對於經濟轉型發展和培育新動能發揮了重要的推動作用，但是與美國相比，中國科技創新仍然存在一定的差距，主要體現在發展階段的差距上。近年來，雖然有很多關於中國科技創新實力在多少年內趕超美國的說法，國外也有一些關於中國科技威脅論的說法，但是無論怎麼說，都應客觀地看到中國與美國科技創新發展的階段性差距。美國科技創新的領先地位在短時間內難以超越，既便能夠超越，也不意味着對美國的全面領先，可能只是在某些領域、某些環節各有優劣。在未來，加強科技創新的合作，共同推動全球經濟增長走上創新發展的軌道，恐怕是兩國科技創新的主要任務。

與美國相比，中國科技創新的不足主要體現在以下幾個方面：一是研發投入仍存在較大差距。中國研發經費投入強度2014年才首次突破了2%，2015年達到2.06%，到2020年目標是達到2.5%。而美國從二戰以來就維持高強度的研發經費投入，近60年來維持在2%以上，多年都在2.5%以上。2015年，美國、德國研發投入強度達到2.8%。二是中國產業核心和關鍵技術受制於人的局面仍未根本轉變，基礎、底層核心技術主要掌握在發達國家，尤其是美國手中。中國在國際產業分工中的低端加工地位仍然沒有改變，企業創新能力仍然薄弱。2015年，中國工業企業研發投入與主營業務收入之比僅為0.9%。三是能夠推動產業變革和顛覆性創新的重大原始性創新少，對產業技術路線的重大變革仍以跟隨為主。四是從業人員中高素質人員就業比例較低，高層次領軍人才、高技能人才十分缺乏。激勵創新的社會文化氛圍還不濃厚，市場激勵創新的原動力作用發揮不夠。

當前，中國經濟增長遇到了發展瓶頸，迫切需要發揮科技創新的支撐引領作用。中國作為發展中國家具有一定的後發優勢，能夠較快地應用前沿科技創新成果，在更高的起點上快速發展。對於我國來說，在推動經濟增長的結構性改革中應注重以下幾個方面：

1、堅持科技創新的定力，實施跨越經濟增長同期的科技創新戰略

科技創新與經濟增長相輔相成、互相促進，科技創新作為經濟增長的動力源泉，對於推動發展方式的轉型特別重要。但是科技創新的發展同時也受到經濟形勢的影響，科技創新的投入不能完全脫離經濟現實，但是也應相對穩定、持續，才能更加符合科技創新的規律。

2、促進科技成果轉移轉化和創新創業，增強經濟增長潛能，迎接新的增長周期

美國創新的土壤較為豐厚，吸引了全球大批優秀創新人才，還有大量的科技成果到美國轉移轉化。中國與美國相比，更多的優勢在於後發優勢以及市場和產業化的優勢，能夠迅速地應用最新的研究成果對產業發展進行改造。我國應把發揮科技創新作用作為供給側結構性改革的核心，擴大適應新經濟結構需求的新技術、新產業、新服務的供給，引領經濟走出新的增長周期。

3、深化體制機制改革和政策創新，為結構調整創造有利的條件和環境

特朗普的科技創新新政，從目前看簡單地說就是“削減政府科研預算+大規模減稅”。可以認為這是在美國已經具備較強科技創新能力基礎上的一次較大政策創新和實踐，其核心在於發揮市場機制的作用，通過大規模減稅激發市場創新活力，增強企業競爭力。與美國相似，中國推進供給側結構性改革、培育經濟發展新動能也面臨著傳統體制的束縛，應進一步深化市場化改革，完善公平競爭、優勝劣汰的市場環境和機制，激發市場創新原動力，為發揮科技創新作用創造條件。針對美國大規模減稅造成的影響，也應結合供給側結構性改革，進一步降低企業負擔。

4、深入把握創新全球化趨勢，強化全球科技創新合作

特朗普實施“美國優先”戰略，各種政策以保障美國就業和本國利益為出發點。但是不能陷入狹隘的保護主義中去。各國的結構性改革必然是全球互聯的，只有與全球價值鏈相互協同，才能推進結構性調整和達到目標。我國應順應創新全球化趨勢，在融入全球創新網絡、聚集全球高端創新要素來培育和轉換經濟發展新動能上走在世界前列。要實行更加積極主動的人才引進政策，推動“一帶一路”國際科技創新合作，引導和支持我國企業開展全球創新布局，積極推動世界各國共同依靠科技創新打造世界經濟新的增長點。

（摘自中國經濟學人雜誌）

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