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  • 陳天宗 前美國駐亞洲開發銀行代表

亞投行簽字儀式結束之後

2015-07-07

中國深諳簽字儀式的門道。從最近新的中國主導版世界銀行在人民大會堂舉行聲勢浩大的簽字儀式看,也的確是如此。新的亞洲基礎設施投資銀行(亞投行)約50個創始成員的代表出席了儀式,其中包括來自歐洲、南亞和澳洲的成員。但顯然,這個秀場屬於中國。

一個時代結束,另一個時代開始。也許,它將是中國的時代。

最明顯的佐證就是,中國倡導成立的新型國際金融機構,有望標誌着以中國為核心、以亞洲為主導的經濟秩序迎來黎明——假如再也回不到舊秩序的話。

在西方領導下建立的世界銀行和國際貨幣基金組織,是發軔於新罕布殊爾州布雷頓森林的二戰後國際金融框架的組成部分。與之不同的是,在既沒有華盛頓也沒有東京支持的情況下,新的中國主導版亞洲開發銀行迅速成形。美日兩國政府因為打算迴避亞投行,所以在眾目睽睽之下沒有出席最近在北京舉行的簽字儀式,但是,包括美國在歐洲和亞洲的盟友在內,幾乎所有主要經濟體都參加了這一慶典。

表面上,這個新借貸機構成立的目的,是填補亞洲每年大約8000億美元的基礎設施融資缺口。但它也使北京在實現“新絲綢之路”和“新海上絲綢之路”願景的時候,有了一個形式上的多國參與和多元化的資金來源。絲綢之路的目的,是進一步打通中國與亞洲內部、外部的市場和資源。亞投行的貸款很可能被用來建設亞洲地區的港口、鐵路、橋樑、機場和公路,升級老化的基礎設施。

此前,巴西、俄羅斯、印度和中國曾在去年宣布成立一個新的開發銀行,即所謂的金磚銀行。與亞投行一樣,金磚銀行總部也設在中國。

每一個新成立的多邊貸款機構,都會對現有機構形成直接挑戰。中國與其他國家認為,歐洲和美國的國內生產總值在全球所佔比例已經下降,而現有機構變革太過遲緩。亞投行就是直接針對着日本,以及總部設在菲律賓、專註於減貧事務的多邊貸款機構亞洲開發銀行(亞開行),它將是亞開行強有力的潛在競爭對手。亞開行自1966年成立以來,行長一直由日本人擔任,並得到了美國的支持。

亞投行的註冊資本為1000億美元,這一初始規模,已相當於成立幾十年的亞開行的近三分之二。這家新銀行30%的註冊資本由中國提供。

那麼,亞投行的成立是否意味着美國的外交失敗呢?人們最糾結的是,亞投行究竟是一隻披着多邊羊皮的中國狼,還僅僅是中國經濟崛起的自然產物?有關這一類的爭論很可能會沒完沒了。

就如我在《華爾街日報》和其他地方主張的,如果亞投行的創始成員打算從內部着手,把亞投行建成一個比預期的腐敗浪費更少、更重視環保與權利的機構,那麼,所有亞投行章程簽字方都應該謹記以下幾個要點:

人力就是力量 

我在布殊和奧巴馬任下做過美國駐亞開行代表和亞開行董事。在那三年半時間裡,我見識了這個由日本主導的機構,它的管理層和工作人員是如何削弱、拖延美國和歐洲一直以來的建議,包括提升合格的資深女性,員工招聘和晉陞應該依據業績而不是國籍。惹人關注的是,亞開行當時的預算和人事管理負責人,也就是它最重要的高管之一,通常都是從日本政府借調來的。迄今為止,亞開行副行長級高管的職位仍然不成文地預留給美國等特定國家,其員工也依照各國持股比例有非正式的國籍上的配額。

目前,亞投行正在制定它的人事政策,參與國都應該了解亞投行會如何仿效並改進日本、歐洲和美國在其他機構的做法。我在亞開行工作期間,由於它不盡如人意的表現一直遭到詬病,經過與日本長期協商,亞開行董事會終於建立了一個新的常務委員會,對人力資源進行更廣泛的監管。

通常,環境影響和移民搬遷是大型基建項目會碰到的主要問題。亞投行投入多少預算用於聘請這方面的專家,投入多少預算用於配置世界級的人力資源並建立巡視專員辦公室,都將說明這家新銀行的優先考慮是什麼。

標準的重要性

有評測才有管理。中國已明確表示,“精幹、清潔、綠色”的亞投行,不會像中國和其他借貸國眼裡的亞開行和世界銀行那樣,審批和評估工作被龐大的官僚體制束縛。亞投行成員國要關注,現有多邊貸款機構的哪些規則和程序會被新銀行採納,哪些會被摒棄。重要的是,評估亞投行業務效果的制度要到位。對新機構的放貸,除了有數額、規模、時效等衡量標準,還必須針對貸款結果設立嚴格的評估制度。不可或缺的一點,是一個真正獨立的評估部門不是向銀行管理層報告,而是向銀行董事會報告,哪怕不是常駐董事會。這樣一來,一旦出現違背新機構的標準,無論輕重,借款方和亞投行都會經由特定程序被問責。

問責機制必須強大而有效。亞開行發生過的實例就是,包括中國在內的借款方阻礙或無視亞開行合規審查小組的工作。例如在福州的一個案例中,中國政府就不允許亞開行工作人員對有關違反銀行規定的指控展開調查。我任亞開行董事期間,合規審查小組負責人曾在一份公開報告中明確表示,“我們對亞開行福州案合規審查的結論是,由於中國拒絕了視察請求,我們無法穩妥地得出任何結論,或提出建議”。 簡單說就是,中國通過對行動自由的限制搶先撤銷了一項調查。所以,亞投行的股東們要努力爭取擁有相關渠道和數據,以便讓檢測和評估體系發揮作用。

第三點就是,不要被美好的承諾所蒙蔽。《華爾街日報》報道說,正是中國承諾它在亞投行不會有否決權,才使一些歐洲國家產生動搖而去加入亞投行。但亞開行的教訓很簡單:無論是否存在實際的、明確的否決權,最終還是由錢說了算。股東當中誰出錢最多,誰的影響力就最大。有時,人們嘲笑亞開行董事會像中國人大,是橡皮圖章,雖然它的決議必須要一致通過,但提交上來的議案很少不被批准。日本在亞開行的持股比例只有16%,但它保持着對亞開行議程的有效控制。

亞投行可能也一樣。中國雖然沒持有多數股份,但它仍是最大持股方,因此亞投行將由中國說了算。股東們需格外留意,要確保擁有提前影響政策和項目貸款提案的手段,而不是事事等到最後,讓橡皮圖章一樣的董事會一錘定音。

從頂層開始透明化 

從頂層開始透明化,其中包括預防腐敗和避免利益衝突。我在亞開行的前同事,現任亞投行臨時秘書處秘書長金立群,他常常倡導在發展過程中發揮私營部門和公私合作的作用。在亞投行這種主張很可能得到延續。

亞投行是否被中國當成某種手段,利用“親華”的採購規定,通過犧牲其他國家的利益來支持中國自己的國企和其他企業,這些尚待觀察。也許,亞投行會向世界銀行和亞開行展示,什麼才是真正的透明化運作,同時它會讓高級管理層遵守財務披露規則。中國國家主席習近平正進行他引以為榮的反腐運動,亞投行也可以更進一步,申明它的董事會、管理層和工作人員不會通過銀行決策直接撈好處。將來還必須採取嚴格限制,防止亞投行的前工作人員搖身一變成為機構的高薪顧問。

安全保障事關重要

亞開行有一個一般性承諾,那就是,不會有哪個人因為銀行資助的項目而蒙受損失。雖然也不保證一定獲益,但如果有人蒙受了損失,就會得到補償。但是,即使有最好的董事會監督和管理意向,這一目標對任何多邊貸款機構來說也都太高了,而且難以實現。這就是為什麼要有保障措施,並且要對新成立的亞投行的政策進行周期性複核。

今年3月初,世界銀行發現它的移民安置政策在實施過程中存在嚴重缺陷。世行表示,它將改善對自身工作的監督與管理,為受到世行資助項目影響的個人和企業提供更好的保護。

美國主管國際事務的副財長內森·希茨曾呼籲支持世行和亞開行“高質量的、經過時間檢驗的標準”。中國明確表示,亞投行正就這些標準進行內部商榷。(當然,現有多邊貸款機構不見得是管理有方的模範。)就像已故的李光耀靠鐵腕統治讓新加坡走向成功,中國在這個最新多邊貸款機構中也在推行一種“亞洲的方式”。

對亞投行所有創始成員來說,它們面臨的挑戰將在簽字儀式之後到來。它們要確保“亞投行方式”是平衡的,是能夠在興建基礎設施和推動經濟增長的同時尊重環境、尊重個人、尊重當地人的營生和他們的社群。