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中國在聯合國氣候大會上改變氣候戰略

2019-02-11
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九年前哥本哈根氣候談判結束時,中國受到了最大指責。這次談判基本上被認為是失敗的。中國代表在會上躲了起來,而美國總統奧巴馬為達成協議被迫不請自來。不過今年12月在波蘭卡托維茲舉行的氣候對話中,他們卻脫離原有軌道。聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯的第一個電話是打給習近平主席,希望談判重回正軌。而這次是美國和一些產油國拒絕承認有關氣候變化的最新科學成果。

多年來,中國在全球氣候談判中一直立場頑固。中方談判代表不斷提醒世界,中國是一個發展中國家,不能為收拾西方世界高速工業化留下的爛攤子而犧牲經濟增長。他們與發展中國家組成的“77國集團”一道,主張協議應該根據各國的發展情況制定不同的標準。因此就有了“附件1國家”與“非附件1國家”之分:附件1國家是發展中國家,通常沒有約束性承諾;非附件1國家則必須有更雄心勃勃的目標。美國長期以來一直反對這種區分,認為單一而有普遍約束力的協定更為公平有效。中國則堅持它的附件1國家地位,無視中國作為世界最大排放國的責任。

在這一背景下,聯合國氣候變化大會最大的爭議之一通常是透明度問題。各締約方要報告氣候目標的進展情況,但在具體如何去做,如何驗證方面,大家怨言頗多。美國和其他國家一直推動對各國報告的溫室氣體排放和減排工作進行獨立核查,而中國一向不願簽署此類措施,這使氣候協議的執行大打折扣,因為管束各國通常靠的是國際壓力,而不是嚴厲的經濟或政治制裁。各國沒有統一的可核實數據,就會大大削弱對規則的遵守。這個問題今年在波蘭成為當務之急,代表們受命為巴黎協定製定“實施細則”,詳述各國應如何遵守2015年做出的承諾。

最終,中國和世界其他國家就一套詳細的要求達成了一致。這套要求的內容是各國要彙報排放及履行巴黎承諾的進展情況,包括提交經專家小組在當地核實的定期報告,以及接受實質性的合規檢查。發展中國家在這方面有一定的時間靈活性,而且可以選擇只彙報七種主要溫室氣體中的三種,但是各國都要接受統一的標準。看起來,聯合國氣候變化框架公約進程正在遠離嚴格的附件1和非附件1之分。

是什麼導致中國變成氣候變化的外交主力,並同意提高透明度呢?從2009年哥本哈根協定到2015年巴黎協定期間,中國對國際環境協議的態度逐漸出現轉變。中國對煤炭和製造業的依賴給環境帶來壓力,並開始產生巨大的經濟和政治影響。這促使中國領導人讓經濟向中低速、高質量增長轉型,以便為世界舞台上的氣候承諾創造空間,幫助改善國際形象這一國家目標的實現。到巴黎協定的時候,中國已經意識到,建設性地參與環境談判比阻礙談判獲益更多。

波蘭大會之後,主要的結症仍然存在。發展中國家如何履行承諾的問題被推給了未來的談判,但透明化進程對中國和世界其他國家有重大影響。中國承認曾發佈錯誤的排放數據,雖然許多人認為中國的氣候目標太容易,但中國現在的成果是可被驗證的,問責水平也更高。現在有一個委員會,它有權對不履行承諾的國家採取“必要措施”,但在所有國家都採用相同報告標準的情況下,也許“點名羞辱”才更加有力。

美國和巴西政府存在反全球化傾向,但波蘭大會取得的成果表明,世界仍在認真應對全球變暖問題。領導人制定了讓各國履行承諾的框架,現在他們必須儘快設法兌現這些承諾。用聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯的話說,“從現在起我們的五個優先事項就是雄心、雄心、雄心、雄心、雄心”。