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杜特爾特和將軍們對華意見分裂

2017-04-27

“感謝你愛我們,並幫助我們度過艱辛日子,”在今年早些時候中國給其東南亞鄰國提供了慷慨援助後,菲律賓總統羅德里戈·杜特爾特如此說道,“我做出了正確的決定(和中國改善關係)。我(在)外交政策上孤掌難鳴,於是(去年10月)我去了中國並和習近平主席會談。”

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考慮到大多數菲律賓人都對中國持負面看法,這些話屬於相當有力的表態。自2016年中期意外當選以來,這位口氣強硬的菲律賓總統發誓要開啟菲律賓外交政策的新時代,尋求“獨立”外交政策,“不再依附於美國”。

當華盛頓批評其人權紀錄,尤其是杜特爾特對非法毒品的血腥鎮壓時,他以叫囂和憤怒展現了特立獨行的性格。他告訴超級大國“下地獄”去吧,威脅廢除1951年菲美軍事協定,甚至詛咒包括前總統巴拉克·奧巴馬和當時駐馬尼拉大使菲利普·戈德伯格在內的美國官員。

同時,他尋求與中國和俄羅斯建立更緊密關係。在北京,杜特爾特將中國視為國家發展的夥伴,是友好、兄弟般的國家,以及一個潛在的軍事盟友。兩國目前正在協商一份已經談了數十年的軍事協議。杜特爾特政府還尋求和俄羅斯建立更密切的防務合作,後者已提供了先進武器。杜特爾特甚至稱俄羅斯總統普京為他“最喜愛的英雄”。

因此,菲律賓常被視為一個即將叛節投奔東方大國的美國盟友,而杜特爾特嚴密掌控着這一戰略轉向。但是,仔細觀察就會發現,這位口氣強硬的菲律賓領導人缺乏必要的權力來單方面重塑該國外交政策,他也並非真考慮完全切斷和美國這個菲律賓長達一個世紀盟友的關係。

菲律賓的防務當權者——包括主要將軍、防務官員、高級外交官和有影響力的知識分子——日趨抵制對菲律賓外交政策的重大調整。和杜特爾特不同,他們普遍對中國抱有懷疑和怨恨,同時把與美國的全方位安全合作視為是菲律賓在南海最好的保險政策。

因此,菲律賓的外交政策是爭奪激烈的戰場,務實主義者和鷹派人士圍繞這個東南亞國家外部政策的靈魂展開鬥爭。這很大程度上解釋了為何杜特爾特政府會發出大量互相矛盾的聲明,在內部激烈爭論的情況下該政府仍在試圖制定連貫的外交政策。

轉折點

在日本首相安倍晉三今年早些時候訪問菲律賓並提供87億美元投資計劃後不久,中國派出商務部長鐘山和副總理汪洋訪問馬尼拉。到訪的中國官員向菲律賓提供了一份大規模投資計劃,希望能贏得日益友好的杜特爾特政府全心全意的信任。

在杜特爾特看來,中國是菲律賓、包括他亟需現代化道路、鐵路和橋樑的故鄉棉蘭老島的基礎設施建設重要夥伴。5月,杜特爾特將再次到訪中國出席廣受關注的“一帶一路”峰會,預計他將和習近平主席會面,討論升級雙邊經濟關係的前景。

鑒於中國和菲律賓實力的嚴重不對稱,杜特爾特認為,最佳做法是找到務實性的妥協方案,並主要聚焦在貿易和投資關係上。為了表達自己的善意,杜特爾特對中國作出了一系列重大讓步,包括拒絕再提菲律賓在海牙法庭的里程碑式仲裁案,以及取消了和美國的主要軍事演習,包括海上聯合戰備訓練演習(CARAT)和美菲兩棲登陸演習(PHIBLEX)。

杜特爾特還禁止美國使用菲律賓基地執行南海航行自由行動。不過,菲律賓總統和北京日漸親密的關係給菲律賓防務官員發出了警報。在中國兩位高級別官員到訪菲律賓後不久,國防部長德爾芬·洛倫扎納(前將軍和駐華盛頓外交專員)公開指責中國在賓漢隆起(Benham Rise)進行可疑行動,這一區域屬於菲律賓在西太平洋大陸架延伸的一部分。

他認為,中國在未獲菲律賓許可前提下,可能已經進行了海洋科學研究,探查海床資源並為部署潛艇評估地形條件。而菲律賓對這一地區擁有專屬管轄區和主權。有趣的是,洛倫扎納的指責針對的是中國據稱在2016年晚期而非最近數月的行動。

看似完全不明白賓漢隆起具體位置的杜特爾特試圖淡化這一事件,他表示曾允許中國在該地區執行海洋科學研究。但他的國防和外交部長均對此加以否認。在公眾嘩然之下,這位菲律賓總統增加了海洋巡邏,考慮建立永久性設施,並建議將賓漢隆起改名為“菲律賓隆起”。

更弦改轍

數天後,當杜特爾特漫不經心地表示,菲律賓“無法阻止中國”在斯卡伯勒淺灘(黃岩島)——馬尼拉主張享有主權、距離菲律賓最近海岸僅100多海里的地物——上建造設施後,杜特爾特遭遇了更為有組織的反對。

主要法官和議員公開警告總統,不要發出任何可能損害菲律賓對該淺灘主權主張的言論,同時反對派議員提起了一項針對杜特爾特的彈劾,指責他放棄國家領土主張的行為有違菲律賓憲法。為了重塑他的愛國者形象,並打壓不斷升溫的批評聲音,杜特爾特改變做法,要求菲律賓武裝力量佔領並防衛菲律賓在爭奪激烈的斯普拉特利群島(南沙群島)主張主權的地物。

這一指令讓防衛官員感到滿意,他們非常擔憂中國在這一地區不斷增加的飛機跑道和軍事設施。出於其膽大妄為的個性,杜特爾特還承諾將親自在中業島插上菲律賓國旗,該島有一條已有40年歷史的跑道,一個擁有自己市長的較大菲律賓社群,以及一支軍事部隊。儘管他後來收回了這一承諾,但杜特爾特立刻派出其國防部長、幕僚長和其他將軍訪問這一爭議島嶼,以宣示菲律賓主權。

菲律賓武裝力量目前正在考慮擴建並翻新這一跑道,升級民用和軍用設施,並將中業島及其他該地區菲律賓控制的地物改造成旅遊中心。通過這種方法,菲律賓人希望能追趕上那些近年來採取類似行動的其他聲索國。毫無疑問,杜特爾特作為非常受歡迎、有決斷力的領導仍是菲律賓外交政策的主要設計者。並且,他似乎決心在南海問題上和中國達成妥協方案。

不過,杜特爾特非常尊敬軍隊,並公開承認他無法完全忽視將軍和防務官員們的意見,而他們中的很多人對中國懷有很深的不信任感,並且數十年來一直受益於美國的武器、訓練、情報和後勤支持。這正是為何杜特爾特要花費大量時間取悅軍隊,後者近幾十年來一直在菲律賓政治中扮演着決定性角色。此刻,非常清楚的一點是杜特爾特無法單獨決定菲律賓的外交政策,特別是關於中國和南海的政策。