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  • 肖茜 清華大學戰略與安全研究中心副主任

從《美國人工智能行動計劃》看美國人工智能政策的變與不變

2025-09-09
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7月23日,美國白宮發佈《贏得競賽:美國人工智能行動計劃》以下簡稱《行動計劃》,總統特朗普同時簽署三項行政命令,從聯邦採購、基礎設施建設和技術出口三個核心層面,旨在重塑並強化美國在全球人工智能領域的領導地位。值特朗普第二任期開啟半年之時,其倍受關注的人工智能政策開始逐漸成形。和上屆拜登政府一樣,特朗普政府也認識到人工智能是國家安全和經濟競爭力的關鍵技術,政策目標指向維護美國的技術領導地位並贏得競爭。但在如何贏得競爭的具體戰術方面,特朗普政府的人工智能政策則呈現出不同於拜登政府的顯著特徵。

變:放鬆監管、推動創新,確保美國的人工智能領導地位

(一)放鬆人工智能領域監管,掃除支持科技創新的行政束縛和監管障礙

特朗普政府認為,監管成本和時間延誤已嚴重束縛美國參與關鍵技術領域的全球競爭,主張通過大幅放鬆監管、加速AI在各領域和政府部門的應用等方式,創造有利於AI創新的環境。2025年1月23日,特朗普上台第一周即重新簽署第14179 號行政令——《消除美國在人工智能領導力上的障礙》,提出進一步修訂或廢除阻礙人工智能創新發展的法規,特別要消除拜登政府時期給數據中心開發加上“多元、公平和包容”(DEI)以及環保方面的監管約束。此次發佈的《行動計劃》手段更趨強硬,包括要求聯邦資金撥款與各州的“監管寬鬆度”掛鉤,限制與人工智能相關的聯邦資金流入人工智能法規繁瑣的州。這或將意味着未來一段時間內美國人工智能發展將迎來一個更放鬆、自由、少監管的國內環境。

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(二)重視算力基礎設施建設,大力推進數據中心建設

特朗普政府認識到,沒有強大的能源和物理基礎設施,美國的AI雄心將是空中樓閣,因此大幅簡化視為發展障礙的環保法規和審批流程,並輔以財政激勵和土地資源,以“戰時速度”推進數據中心的建設。特朗普上任第二天即宣布設立“星際之門”計劃,並獲OpenAI、軟銀和Oracle承諾5000億美元投資。在特朗普的大力推動下,相關國際資本和私人企業也參與到人工智能產業投資當中。Meta計劃在2025年投資 650 億美元打造巨大的新數據中心;微軟將在美國投資400億美元用於訓練人工智能模型並部署程序中心;迪拜房地產開發商DAMAC Properties承諾將在德克薩斯州、俄亥俄州等8個關鍵州投資建立數據中心,以支持美國地區創新與就業。這些投資行動旨在推動美國人工智能基礎設施的全面升級,形成強大的算力網絡,鞏固美國的技術領先地位。

商人出身的特朗普將能源和數據中心視為AI發展的命脈,《行動計劃》更是喊出直白口號——“建吧,寶貝,建吧!(Build, Baby, Build!)”,並明確表示支持公共和私營部門進行AI開發和應用所必要的數據中心、半導體製造及能源等基礎設施建設,尤其注重解決基礎設施的審批流程、電網容量等方面的阻礙。在能源基建方面,今年5月,特朗普總統就已簽署行政命令啟動美國核能的生產,並計劃在未來 25 年內將核能產量翻兩番。美國內政部長柏根更是直言不諱指出,美國面臨的挑戰在於“生產足夠的電力來贏得與中國的人工智能的決鬥”。

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振興本土半導體製造業亦是特朗普政府的主要目標之一。8月,特朗普揮動關稅大棒,宣布對所有進口芯片和半導體產品開徵100%懲罰性關稅。在此之前美國科技巨頭在政府壓力下已紛紛將投資目標轉回美國國內。蘋果承諾1000億美元投資,把iPhone關鍵產線遷回得克薩斯州。英偉達在4月表示,計劃未來四年在美國投資5000億美元用於建設人工智能基礎設施;6月,格羅方德承諾投資160億美元,擴大其在紐約和佛蒙特州的半導體製造工廠;同樣是在6月,德州儀器宣布投資600億美元,在美國增加7家芯片製造廠。在特朗普“製造業迴流”這盤大棋中,半導體和芯片成為其中關鍵的一步。

(三)加大推進人工智能的產業發展與應用

特朗普政府意識到,美國充分發揮人工智能潛力的瓶頸是人工智能的應用有限且緩慢,特別是在一些關鍵行業和大型老牌組織中。因此計劃加速推動人工智能應用,並在美國工業界建立一種動態的、“先試後用”的人工智能文化。《行動計劃》鼓勵在醫療保健、能源、農業、國防、科學等各個領域採用AI,同時在全國範圍內建立監管沙盒或人工智能卓越中心,加速人工智能系統國家標準的開發和應用,並衡量人工智能在特定領域實際任務中提高生產力的程度。

在人工智能軍事化應用方面,特朗普在第一任期時提出人工智能對國家安全的重要性以及對人工智能軍事化應用進行廣泛投資行動。此次,特朗普再次表示要在武裝部隊中擴大人工智能採用規模以保障美國在全球軍事優勢。《行動計劃》提出建立人工智能與自主系統虛擬試驗場,並考慮國防部與雲服務運營商等私營部門進行合作,保障在重大衝突期間能夠充分利用相關資源技術。該計劃還建議將美國高級軍事院校發展為AI研究、開發和人才培養的中心,敦促國防部與國家標準和技術研究院,以及國家情報總監辦公室合作,繼續完善其負責任的AI和生成式AI框架、路線圖和工具包,以確保AI發展符合美國國家安全目標。

(四)政策理念與科技右翼議程高度契合

值得注意的是,特朗普的人工智能政策深受美國科技右翼影響。特朗普第二任期通過“旋轉門”機制,引入多名科技界巨頭作為團隊成員,如任命Scale AI總經理邁克爾·克拉齊奧斯(Michael Kratsios)為白宮科技政策辦公室主任,IBM研究總監達里奧·吉爾(Dalio Gill)出任能源部負責科學與創新事務的副部長,企業家、風險投資家戴維·薩克斯(David O. Sacks)出任白宮人工智能和加密貨幣事務負責人。薩克斯主導特朗普政府的AI行政令和此次《行動計劃》的起草,被媒體稱為“AI沙皇”。“硅谷創投教父”彼得·蒂爾(Peter Thiel)是向美國國防部、情報部門提供人工智能數據分析的帕蘭蒂爾(Palantir)公司的創始人,亦是特朗普推動AI軍事化應用和技術出口的重要推手。此外,埃隆·馬斯克(Elon Musk)、斯里拉姆·克里希南(Sriram Krishnan)等人作為非正式智囊,對特朗普政府的人工智能政策議程也施加了實際影響。由此可見,在此屆政府期間,多位企業家或技術領袖擔任政府要職或顧問,在加速技術創新的同時也促進國家政策與產業深度融合。

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特朗普的人工智能政策因此呈現出科技右翼理念的顯著特徵。科技右翼以硅谷部分保守派資本或企業家為代表,強調市場優先、反對政府過度監管、批判“覺醒”文化、拒絕福利主義,《行動計劃》核心是削減聯邦監管障礙,強調“不要阻礙企業創新”,去除多元化/公平價值觀束縛等思路,與科技右翼長期倡導的“無許可創新”、“反覺醒AI”、親資本等文化高度契合。

不變:贏得對華競爭仍然是美國人工智能政策的主基調

從特朗普第一任期開始,美國在人工智能發展上就以維護自身技術霸權,防範中國趕超為主要目標。2017年12月,美國《國家安全戰略報告》將中國定位為“挑戰美國實力、影響力和利益”的“戰略競爭者”和“對手”,強調AI等新興技術是中美競爭的關鍵。特朗普政府通過出口管制和供應鏈重組,限制中國獲取先進AI技術;實施《外國投資風險評估現代化法案》,嚴格審查並限制中資背景基金對美國高技術企業的投資收購,阻斷中美在半導體領域的資本與技術交流合作渠道,並通過“中國行動計劃”打壓和限制中美科技交流與合作。

拜登政府時期,美國採取了更加系統性的對華競爭策略——“小院高牆”政策,包括出口管制、金融制裁、高額關稅、對內對外投資審查等。拜登政府還注重加強與盟友國家協調AI技術標準、供應鏈安全,並在任期最後發佈《AI擴散規則》,進一步限制AI芯片對華出口和擴散。

特朗普第二任期在對華競爭方面加以調整,相較於拜登政府“小院高牆”政策的“嚴防死守”和《AI擴散規則》的“自損八百”,特朗普政府強調精準打擊。在宣布廢除AI擴散規則的同時,美國商務部工業與安全局宣布進一步加強全球AI芯片出口管制,目標直指華為昇騰芯片,試圖從全球層面阻斷華為芯片技術的應用拓展。此次《行動計劃》拿出一套應對中國的“組合拳”,包括在核心技術上追求絕對領先,在國際舞台上構建技術聯盟,以及對中國嚴加防範,防止技術外流等,具體舉措包括“在聯合國、OECD、G7等國際組織中反對中國主導AI治理標準”;“通過各種措施限制中國的AI發展,如阻擊中國在國際治理中的話語權,利用地理定位技術追蹤芯片流向”。在“強化協作”層面,美國向核心盟友開放全套AI技術棧,以技術共享深化戰略綁定,構築排他性技術圈層。 同時,利用關稅、政策協調等手段,“鼓勵盟友對中國實施相同出口限制”。

值得注意的是,面對中國開源模型的迅猛發展,特朗普政府一改拜登政府認為開源模型會讓競爭對手獲取美國技術優勢的擔心,更加積極地支持開源模型,尤其針對中國開源模型的崛起以及在此基礎上建立全球標準的可能性。8月5日,OpenAI時隔五年首次發佈開源模型GPT-oss,正式加入開源模型生態的競技場,有評論認為OpenAI此舉旨在重新確立OpenAI在開源領域的地位,與來自中國的開源模型競爭。

對特朗普AI政策的觀察與思考

相較於特朗普第二任期的其他政策,白宮的AI政策到目前為止較為一以貫之,在特朗普為數不多就AI政策的官方表態中, “去監管”、“做大算力與能源支撐”、“贏得競爭”等關鍵詞被反覆提及。此次發佈的《行動計劃》將“去監管、促創新”定為主基調,進一步完善了頂層設計,同時指明白宮科學和技術政策辦公室(OSTP)、美國國家標準與技術研究院(NIST)以及白宮管理和預算辦公室(OMB)等共同牽頭,明確了組織和角色。

但另一方面,相關具體政策能否落實,收益如何也存在較大不確定性,外界多有針對特朗普AI政策質疑和討論。 一是《行動計劃》一改拜登政府“負責任”、“安全導向”主基調,強調大幅放鬆監管,被學界和業界視為“弱化安全治理、強化放鬆管制”的信號,引發國際社會對美國政府對AI風險防範和安全治理重視不足的擔憂。二是《行動計劃》大談如何放鬆監管和支持企業創新,最終可能強化科技巨頭在市場的主導和壟斷地位,使得資源有限的初創公司面臨更高競爭壁壘,不利於創造良好的競爭環境,引發外界對大型科技公司的壟斷或寡頭化的憂慮。三是《行動計劃》隻字未提對科技人才的培養和移民政策的支持。特朗普政府打擊移民的政策、限制國際學生簽證發放以及對大學研發資金的削減,有可能削弱美國長期以來吸引全球頂尖的科研人員和創新人才的關鍵優勢。四是不同於拜登政府在AI治理上重視與盟友的政策協調,特朗普政府推行“美國優先”的單邊主義,採取關閉美國國際開發署(USAID)、大幅減少對外援助、退出聯合國教科文組織、削弱傳統多邊合作等一系列舉措,在一定程度上將掣肘《行動計劃》中設定的國際與外交目標的實現。此外,《行動計劃》在試圖向全球出口美國技術棧時,多依靠關稅等懲罰性、對抗性而非激勵性舉措,也有可能進一步破壞美國與其盟友的信任基礎。五是特朗普政府特別消除拜登政府時期給數據中心開發加上的環保方面的監管約束,通過規避環境法規、偏向傳統能源以加速AI基礎設施建設,將進一步加劇環境與氣候風險。