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杜特爾特第一年:戰略過山車

2017-07-12
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菲律賓強勢總統羅德里戈·杜特爾特進入任期第二年,清醒,且更具戰略眼光。對於一個全球事務經驗不足,在擔任公職幾十年中極少離開其棉蘭老島管區的前外省市長來說,許多方面都是艱難而啟蒙的學習過程。

上任第一年,反建制的杜特爾特試圖通過調整國家內政外交政策傳統,對整個政治體系進行整頓。在國內,他通過開展殘酷和飽受西方國家、自由媒體、人權組織抨擊的打擊非法毒品運動,直接叫板菲律賓的自由民主信條,尤其是人權。在國外,他痛苦地嘗試重新調整菲律賓的戰略羅盤,厲言抨擊西方,稱讚北京和莫斯科是友好國家。

儘管有年齡和健康問題,杜特爾特還是很快成了菲律賓“出行最多的總統”。他21次出國,訪問了17個國家,在不到12個月時間裡行程超過77542英里。他10月和5月兩次訪華,並成為人們近年記憶中首個對莫斯科進行國事訪問的菲律賓總統,在那裡他會晤了普京。引人矚目的是,杜特爾特尚未訪問任何主要西方國家,包括美國這個菲律賓總統一直以來的首選出訪地。

準確說來,杜特爾特的主要盟友、前總統格洛麗亞·馬卡帕加爾·阿羅約(2001-2010年)在任期間曾18次訪美,其次是貝尼尼奧·阿基諾三世(2010-2016年)和菲德爾·瓦爾德斯·拉莫斯(1992-1998年),後者在6年時間裡7次訪問這個唯一盟國。杜特爾特活躍的外交行動和他選擇的出訪目的地,清楚地表明這位菲律賓總統的戰略取向,即減少菲律賓對華盛頓的依賴,從而與其他強國建立友好和較少依附的關係。他的戰略重新定位是出於五個原因。

首先,他個人反感美國,除了傳聞(儘管未經證實)他曾被美國當局拒簽,還特別因為他任達沃市長期間的一些不快經歷。其次是,除去個人恩怨,杜特爾特的“社會主義”傾向,以及他與包括菲律賓共產黨理論家和前教授何塞·馬利亞·西松等極左革命領袖的長期友誼,都使他對西方特別是美國抱有些許意識形態上的敵意。

三是,杜特爾特合理地質疑他的前任過分依賴華盛頓。對於給菲律賓安全承諾的適用範圍,美國始終模稜兩可,特別是在南海。簡言之,杜特爾特意識到華盛頓一直是對菲律賓想當然。四是,杜特爾特的個人攻擊和與美國作對,與奧巴馬政府公開批評其標誌性政策尤其是禁毒戰,兩者之間即使不為因果,也是有直接關係的。最後,杜特爾特不僅無意與中國就有爭議島礁和海洋資源開戰,而且還尋求北京的資本和技術,以改造菲律賓老舊的公共基礎設施。至於俄羅斯,杜特爾特希望有更便宜的武器供應,讓菲律賓軍隊實現現代化。

雖然盡了最大努力,杜特爾特上任一年後還是明白了三個關鍵問題。首先最重要的,是儘管有高人氣和強者光環,但杜特爾特越來越清楚他無權單方面確定國防政策。他不僅多次遭到國防部高級官員的公開反對,而且不得不一再重新審視自己先前的政策,以安撫國防部門。重要的是,杜特爾特不得不大量任命退役和現役軍人出任政府高官,以討好軍方,而這些人懷疑中國,與美國長期合作互動,同時反對杜特爾特與共產黨叛軍接觸。

有6位前任和現任菲律賓陸軍總參謀長進了內閣,多達59位前軍警官員眼下在杜特爾特政府任要職。杜特爾特對軍方的(勉強)尊重在最近的棉蘭老島危機中展露無遺,當時菲軍方似乎想尋求美國的軍事幫助,但並未與總統商議。他一度半開玩笑地承認,如果他不在敏感問題特別是與共產黨叛軍進行和平談判問題上考慮他們的意見,“軍方是會把我趕下台的”。

杜特爾特弄明白的第二個主要問題是,他究竟能遠離美國到什麼程度。在棉蘭老島籠罩伊斯蘭國恐怖陰影情況下,菲律賓越來越依賴美國的軍事援助。五角大樓不僅提供武器、訓練和無人機情報,還在馬拉維部署了一支特種部隊,同時增加了與菲軍方的海上聯合演習力度。當前的重點是反恐,不過,隨着美軍增加對這個東南亞盟國的援助,五角大樓希望更多使用菲律賓的基地,擴大在菲律賓國土上的駐留。

最後,與前兩個問題有關的是,菲軍方與五角大樓堅持並擴大合作,會束縛杜特爾特加強與中國的交往。中國一貫反對美國在該地區有更多的軍事存在,為扭轉這種趨勢,中國提供了反恐援助,包括1600萬美元的武器彈藥以及人道主義援助。同時,兩個相鄰國家還商討舉行聯合演習和情報共享。

儘管中國作出努力,但菲律賓人仍然很不喜歡中國,菲律賓軍人也許更是如此,他們把中國視為南海的主要戰略威脅。中國增加在南沙(馬尼拉聲稱對其中9個島礁擁有主權)的軍事印跡,尤其是在永暑礁、美濟礁和渚碧礁,勢必讓菲律賓防務部門不爽,而他們把美國當成該地區衝突事件的最佳保單。不用說,斯卡伯勒淺灘(黃岩島)是另一個主要爆點,如果一旦中國決定在這個菲律賓聲稱擁有主權的島上修建軍事設施的話。總之,這些重大的制約因素決定着中菲兩國能在多大程度上提升現有關係。

在菲律賓紀念贏得對中國的里程碑式仲裁案一周年之際,杜特爾特在與中國的雙邊交往中,在諸如(菲律賓任輪值主席的)東盟多邊論壇上閉口不提仲裁結果,必定會遭受到來自公眾的壓力。正如美國前總統巴拉克·奧巴馬在告別演說中警告的,“現實總能讓你自食其果”。這也正是杜特爾特進入任期第二年務須注意的。如今,他仍可以努力在兩個大國之間保持動態的等邊戰略平衡,而不必站隊或疏離任何一方。這也是他實踐某種“獨立自主”外交政策的最好機會。