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【熱點話題】：美國大選 中美關係 全球治理 氣候變化 脫鉤
 
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2023年中國外部安全風險展望

2023-02-01

明於憂患、研諸險阻是智庫的使命。當下國際體系正經歷冷戰結束以來最劇烈的變動，過去四十年人們習以為常的和平、開放的國際環境遭受嚴重挑戰，研判國家未來一段時間面臨的外部安全風險是智庫職責所在。

自2021年始，清華大學戰略與安全研究中心運用“德爾菲法”和社會科學統計分析方法，綜合定性研究與定量分析，研判下一年度對中國影響最大的外部安全風險，以下是課題組對2023年的風險展望。此次中心邀請了41位中國國際關係領域的學者和政府職能部門、企業和媒體代表參加調研。經過多輪問卷調查和計算，課題組得出2023年中國外部安全面臨的十大主要風險：中美戰略博弈、台海風雲、“一帶一路”沿線安全、東北亞核導陰霾、全球供應鏈“鏈戰”、新冠病毒變異、全球經濟放緩、黑色黃金、烏克蘭危機、中歐關係困境。

與上年度的報告一樣，2023年的十大風險是按照“對中國的影響程度大小”排序的。本課題的目標不是研判各種風險的“可能性”，被各領域專家反覆識別的風險都值得重視。我們所做的是匯聚專家們的意見和提示，按照科學計算方法得出對中國而言重要性排名前十的風險結果。本課題的目標也不是預測2023年的世界。從某種意義上說，預測準確的風險不應產生重大影響。因為，當某個風險被正確地預測到時，人們就會想辦法改變形勢或者規避風險，這樣一來，預測到的風險或許改變軌跡，只能帶來較小的挑戰，甚至不會發生。本課題重在展望（forecast）中國2023年可能面臨的外部風險，供戰略界和職能部門參考，思考應對之道，也期待引發更多研究和討論。

2022年的世界基本上被戰亂、疫情和對抗所定義。人們好像是在冰面下憋了一口氣的潛泳者，歲末年初時節，終於看到前方冰面有一個窟窿，於是猛地把頭探出水面，呼吸一大口氣。大家心中希冀，2023年的世界會有所不同。中國古人將時間的流逝與河水的川流不息聯想在一起，我們無法抽刀將時間切割為截然不同的階段。在下面涉及的十個領域和情景（scenario）中，有不少在2022年就已經深刻影響着世界，未來這些風險還將持續。如同河水曲折蜿蜒地流出一段後，又會在下游呈現出不同的風景與險阻。2023年的世界一定會給我們帶來新的機遇，也會有新的挑戰。下面列出的某些風險或者排序未必所有人都會認同，這些風險也不是相互孤立地存在。某個新的重大風險的暴發，或者某些新風險的共同作用，也有可能深刻地改變世界的樣貌，因而深刻地影響到中國的國家利益。 

以下是對2023年十大風險和相關情景的展望。

1. 中美博弈

中美關係正經歷1972年“破冰”以來最大的轉變。拜登政府上任後延續了特朗普政府對華競爭的基本方向，已經形成國會與行政部門彼此配合、共和黨與民主黨立場靠攏、美國及其盟友密切協調的戰略競爭框架。拜登政府的政策不似特朗普政府那麼毛躁和非理性，在對華競爭、打壓上更有針對性，也更系統化。參加本課題的專家普遍認為，美國對華戰略已經定型，2023年其對華戰略競爭、打壓措施不僅仍將持續，還會有很多新的舉措出台。美國極力拉攏盟友夥伴，大國關係呈現陣營化趨勢。西方國家在意識形態上將中國污名化，在地緣政治領域與中國全面對抗的局面已經鋪展開來。在科技領域，美國充分利用意識形態分歧和安全話題，動員或者脅迫盟友夥伴對中國實施更加苛刻的半導體出口管制，並可能將科技和產業脫鉤進一步擴展到生物科技、清潔能源、民用核能和醫療等領域。在經濟金融領域，美國可能尋找各種“違規”借口打擊中國頭部金融機構，出台新的法案或者政策嚴格限制對華投資，刺激外資從中國流出，或者迫使美國企業暫停在中國市場的投資布局。總之，美國對華戰略質變引發更加激烈的中美博弈是2023年對中國影響最大的外部風險。 

2022年11月，中美兩國元首在巴厘島G20峰會期間舉行雙邊會晤，就爭取中美關係穩定達成了重要共識。下一步需要雙方在互動中探尋穩定關係、明確原則、化解風險的路徑。穩定的中美關係符合兩國人民的利益和世界各國的期待，而中美矛盾激化難免導致國際體系的動搖，不利於人類共同應對全球性挑戰。

2. 台海風雲

台灣問題涉及中國核心利益，台海也是中國與外部干涉勢力發生大規模軍事衝突的主要假想場景。2022年8月，美國時任議長南希·佩洛西不顧中方反對執意竄訪台灣，引發中國政府堅決反對、有力反制。這一事件對2022年的中美關係造成嚴重衝擊，也引起中國民眾罕見的高度關注。同時，國際社會也高度緊張，把台海衝突的可能性提上關注議題。2023年1月美國118屆國會就位，新任議長麥卡錫在2022年就曾揚言，將率領龐大的國會代表團訪台。若成行，必然衝擊中美關係，兩國有可能進入新一輪反制與報復的循環，台海局勢將出現新一輪動蕩。在當前西方反華氣氛影響下，美國政客的做法有可能引發盟友效仿，西方政客競相“蹭熱度”，試圖“激怒北京”，在台海問題上不斷打破現狀，引起連鎖反應和危機。此外，2022年底美國國會通過的《2023財年國防授權法》以“搭車條款”的方式塞入大量原《台灣政策法》內容，尤其是授權從2023至2027財年向台灣當局提供100億美元的無償軍援以及20億美元的軍事貸款，打造“區域應變軍備庫”。2023年，美台軍事合作可能進一步升級，不能排除美國向台灣當局提供大宗軍援軍售，包含對大陸構成威脅的非對稱武器。基於以上背景，參加本課題的專家認為，台海問題給中國帶來的安全風險需要高度警惕和預做準備。

台灣問題是中國與包括美國在內的各國關係中最重要、最敏感的問題，需要警示有關國家充分認識在台海“玩火”的危險性。同時，對一些不負責任的西方政客刻意用台灣問題刺激中國，試圖挖“戰略陷阱”，我們需要堅決鬥爭。 

3. “一帶一路”沿線安全

從2022年初中國從烏克蘭撤僑，到年底影片《萬里歸途》的熱映，海外利益保護已經成為中國公民高度關心的話題，也關乎國家發展與安全大局。專家們普遍認為，在世界進入動蕩變革期的大背景下，中國周邊地區和“一帶一路”沿線國家的政局變化和內部衝突可能會影響中國邊境安全，威脅中國海外利益。專家們列舉的可能情景包括：緬甸等東南亞國家以及部分中亞國家發生內部衝突；巴基斯坦、孟加拉、斯里蘭卡等南亞國家因經濟困難引發社會危機和動蕩；俄羅斯遠東等鄰近中國的地區因經濟發展和就業不景氣發生動亂等。恐怖襲擊仍構成一定程度的威脅，中國在南亞的項目和人員遭遇恐襲的風險持續存在，阿富汗和巴基斯坦安全形勢惡化，衝擊我國西北周邊安全環境。中非合作面臨挑戰，埃塞俄比亞、蘇丹、幾內亞、乍得、布基納法索、馬里等非洲國家政局動蕩，已有合作項目延宕甚至停滯；美國加大對非投入，試圖破壞或者取代中國在安哥拉、坦桑尼亞、南非等國的合作成果和影響力。

由於“一帶一路”沿線很多國家有着極為深刻複雜的內外矛盾，這些地區存在相對較高的安全風險。隨着中國抗疫政策的調整和優化，2023年中國企業和個人走出去的數量和頻次都將上升，風險也會隨之增加。我們需通過雙邊和多邊合作與相關國家共同發展、共建繁榮、共享安全。同時，中國企業和個人在“走出去”過程中也需要進一步增強風險防範意識，注意守法合規經營。

4. 東北亞核導陰霾

2022年以來，東北亞地區核導陰霾密布。隨着美國持續推進印太戰略，並將烏克蘭危機與地區安全形勢掛鉤，可能引發地區軍備競賽，各國面臨陷入安全困境的風險。在這一背景下，日本批准《國家安全保障戰略》等三份文件，明確表態將擁有打擊敵方發射基地等設施的“反擊能力”，標誌着日本安全保障政策發生重大轉變；韓國發佈首份印太戰略，強調與美國在地區的安全合作；朝鮮也試射了新型洲際彈道導彈。參加本課題的專家普遍認為，2023年東北亞安全緊張形勢將繼續升級，地區圍繞核導的安全風險加劇。具體而言，朝鮮可能在2023年進行第七次核試驗，相關舉措將引發域內外國家針對朝核問題的較量升級。美國可能趁機在日韓部署波及中國的反導系統，而韓國可能打破薩德反導系統“三不一限”承諾，引發中韓關係再次緊張。美韓日還可能頻繁舉行大規模聯合軍演，並與北約、美英澳同盟等域外軍事同盟加緊互動，東北亞地區陣營化態勢將加劇。東北亞是世界經濟大國、軍事大國利益匯聚之地，中國作為地區國家，地區安全形勢對中國的影響是直接而深刻的。

東北亞安全問題背後有兩個根本驅動因素，一是美國及其盟友面對中國發展而產生的過度焦慮和過度反應；二是朝鮮半島安全機制的缺失，美國及其盟友不能有效回應朝鮮的安全訴求。這些問題的解決需要時日，但是有關各方如能重啟對話、減少誤判，對降低風險大有裨益。

5. 全球供應鏈“鏈戰”

全球供應鏈正出現從強調“效率”轉向強調“安全”的遽變。以美國為首的西方發達國家在新冠肺炎疫情暴發後逐步調整供應鏈戰略，通過內外政策推動將關鍵供應鏈重新配置到“志同道合”國家的“友岸”生態，各國提升供應鏈韌性的需求成為美國推動大國競爭的抓手。隨着各國逐步開放國門，全球供應鏈理應回歸離散布局的常態，但是參加本課題的專家普遍認為，烏克蘭危機久拖不決、美國打造“供應鏈同盟”，不僅將降低全球供應鏈效能，還將形成“去中國化”的高度排他性供應鏈體系。具體而言，各國均認為縮短供應距離甚至重新配置“在岸”，才能減輕“黑天鵝”“灰犀牛”事件衝擊，供應鏈“鏈戰”態勢難消。在半導體領域，美國將努力協同歐洲和“印太”盟伴收緊對華芯片出口管制，扭曲中國芯片市場，加快中國芯片產能向“友岸”國家和地區轉移。在礦產領域，各國將加大對關鍵礦產投資和開採力度，強化對礦產品供應鏈從上游開採到中游提煉再到下游製造的全鏈掌控。在監管領域，西方國家將開展更具針對性的供應鏈安全審查，不能排除以涉嫌不正當競爭為由對中國企業發起調查。

過去40年，特別是2001年加入世界貿易組織之後，中國通過融入全球供應鏈實現了經濟高速發展，也為世界帶來了發展動能和市場機遇。一旦供應鏈“掉鏈子”，對中國和全球的經濟發展都必將帶來重大挑戰，實質是經濟全球化能否持續的問題，是世界主要經濟體是否仍然按照經濟效率優先的原則，在同一國際體系內共存的問題。中國堅定不移地維護供應鏈公共產品的屬性，高度重視保障本國供應鏈安全穩定。除了反對脫鉤斷鏈、在國內積極“補短板”之外，也需要高度重視利用自己的優勢，“強長板”，通過鞏固和提升中國在全球供應鏈中的黏合度，積極構建和維護富有韌性的全球供應鏈。

6. 新冠病毒變異

過去三年，人類經歷了一場艱苦卓絕的疫情防控戰。2022年，新型冠狀病毒奧密克戎變異株逐漸成為絕對優勢流行株，其傳播力和免疫逃逸能力顯著增強，但是致病力減弱。面對這一新形勢，包括中國在內的世界各國都在優化和調整疫情防控措施，人類似乎看見了“重返正常生活”的曙光。儘管如此，參加本課題的專家仍將新冠病毒變異列為2023年十大安全風險之一，認為可能的情景包括，隨着中國向全球進一步開放，疫情輸入風險加大；一旦出現傳染性、致病性甚至致死率更高的新毒株，新一輪傳染病在全球快速蔓延，各國防控政策將再次趨緊，全球醫療資源總量不足的問題仍然難以解決；疫情持續延宕，全球經濟復蘇進程再次趨緩，加劇部分國家政治、經濟或社會動蕩，進而波及中國外部環境的穩定。

過去三年全球抗疫的經歷告訴我們，人類對新冠病毒的認識還很有限，毒株傳播和變異規律很難把握，但是大國合作開展全球公共衛生領域治理、應對挑戰是我們可以努力爭取的。面對新冠疫情，大國合作缺位、多邊衛生機制式弱、抗疫問題政治化是人類應當吸取的教訓。如果主要大國在2023年能夠有效合作，就有可以將疫情演化的不確定性降到最低。

7. 全球經濟放緩

經歷了大流行後經濟強勁反彈的兩年，中國、美國和歐盟三大經濟體在2022年同時放緩了增長步伐，下行風險漸次變為現實。全球陷入經濟困境，商品和服務貿易雖然出現不同程度的增長，但是未能回到新冠疫情前水平。無論是發達國家還是發展中國家的名義利率均居高不下，資本快速流回發達經濟體，全球通貨膨脹率飆升至幾十年來的最高水平。利率高企和外匯短缺的雙重衝擊對處在債務困境中的國家來說無異於當風秉燭。雖然美國等國的經濟衰退不會持續一整年，但是2023年的經濟“大圖景”是，中國的主要貿易夥伴經濟下滑，經濟頹勢可能導致各國保護主義措施抬頭，不可避免地對我國出口和投資產生負面影響，中國企業“出海”面臨逆風。美國持續加息，全球資本定價機制出現紊亂，中國金融市場承受巨壓。美港息差擴大加劇資本外流，香港聯繫匯率制度和股市持續受到衝擊。如果拉美和南亞地區多國出現主權債務重組，“對華債務”問題將被大肆炒作。參加課題的專家們對2023年全球經濟狀況感到擔憂。在中國調整抗疫政策、外界期待中國經濟取得快速恢復性增長的背景下，全球經濟放緩給中國經濟帶來的負面影響值得高度重視。

2023年全球經濟灰暗前景的一個重要的直接來源，是美聯儲為應對高通脹而採取的快速大幅加息；高通脹是新冠疫情後美聯儲“放水”、全球供應鏈混亂以及各國連鎖反應的後果。在各國逐漸走出疫情、恢復正常的背景下，經濟政策需要逐漸恢復平穩、回歸經濟考慮，大國間的宏觀經濟政策協調也至關重要。

8. 黑色黃金

俄烏衝突給早已對價格波動、供應短缺習以為常的全球油氣行業帶來了新的困難。西方國家對俄油氣禁運、限價，尋求供應多樣化的各種嘗試不斷，綠色轉型呼聲之高前所未有。事實上，出於多重原因，在今後相當長時期石油仍將是全球最重要的動力燃料。亂局之下，中國油氣供應總體順暢，但是課題組專家仍高度關注能源安全。G7出台俄油“限價令”後，國際油價不漲反降，不過尚且不足以用來判斷中長期走勢。2023年，如因供需變化或者與美國關係交惡，以沙特為首的“OPEC+”國家採取措施緩和國際油價下行，我國進口石油的成本將因此增加，價格上漲壓力沿產業鏈向中下遊行業傳導，容易拉高國內物價水平。俄烏戰事綿延，美國或將對俄羅斯採取次級制裁，影響中國正常能源進口。在疫情、選情和恐情疊加之下，中亞、非洲和拉美國家政局動蕩，加上美國對上述國家外部干擾力度加大，可能導致我國已有的雙邊能源合作項目停產甚至被美國取代，對華石油供應受到影響。

由於自然稟賦的限制，中國是對外能源依存度較高的主要經濟大國之一。近年來國際安全環境的變化給中國能源安全帶來新的變數。在現有條件下如何儘可能地增強能源安全，將是中國長期需要面對的挑戰。

9. 烏克蘭危機

2022年2月，俄羅斯對烏克蘭東部發動“特別軍事行動”，此後美歐等西方國家和俄羅斯圍繞烏克蘭問題激烈博弈。烏克蘭危機影響中美俄歐力量對比和相互關係，深刻塑造國際形勢。俄烏陷入長期軍事對抗，西方則不斷加大對烏援助和對俄施壓力度，並試圖“捆綁”中俄。專家普遍認為，烏克蘭危機短期難以解決，2023年有繼續延長和升級的可能性，對相關方和全球安全形勢造成更嚴重的衝擊。具體而言，危機相關各方尚未表現出“偃旗息鼓”的意願，仍然希望通過戰場獲取利益，危機的長期化將積累更多風險。首先，烏克蘭危機規模可能擴大。北約國家捲入危機的可能性不能完全排除。如果有北約國家與俄羅斯發生直接軍事衝突，後果難以控制。其次，烏克蘭危機烈度可能上升。俄羅斯在內外壓力之下曾放風有可能選擇使用戰術核武器，引發美西方強烈反應，開始考慮對沖措施，增加了局部核戰爭的風險。再次，烏克蘭危機的地緣政治效應可能擴大。俄羅斯開展全面動員，推升陣營對抗，中方一些企業和個人面臨困難選擇，甚至存在受到次級制裁的威脅。

2021年底展望2022年國際風險時，課題組曾經將俄烏衝突作為可能的情景之一列出，並且認為這將衝擊國際秩序，導致大國關係陣營化。這場衝突真正爆發後，給世界和中國帶來的衝擊仍然超出了我們一年前的想像。衝突持續下去沒有贏家，俄烏之間的矛盾無法通過軍事手段解決。儘快停戰和談、尋找雙方都可以大致接受的方案是避免衝突升級的最有效出路。

10. 中歐關係困境

2022年底，中歐領導人的頻繁互動使雙方關係出現止跌回穩跡象，但是在地緣政治局勢持續緊張、歐盟主要成員國內政局不斷變化的情況下，需要關注2023年中歐關係困境可能給中國帶來的外部安全風險。烏克蘭危機持續發酵，加之美國不斷拉攏歐洲，歐洲一些國家對華認知更加負面，歐盟加快降低對中國市場、原材料和產業鏈的依賴，經貿作為中歐關係“壓艙石”作用下降。歐洲對華“三分法”認知定位滲透到對華政策中，對華政策消極面擴大，可能出台更為強硬的對華戰略。歐洲經濟增速下滑或者陷入衰退，保護主義抬頭，針對中國的外資審查和合規監管趨緊，比如要求在歐中資企業履行“盡職調查”，發起針對中國的“國際採購工具法案”調查，提出更高的環境、社會和治理合規要求，限制中國企業在歐經營和歐洲企業在華擴展業務。意識形態對立因素進一步影響中歐關係，歐洲國家對華價值觀、意識心態偏見有增無減，意大利新政府可能宣布退出“一帶一路”合作，或在歐洲引發連鎖反應。

近年來，中歐關係開始出現一些變化，尤其烏克蘭危機加劇中歐關係困境。在美國對華戰略調整的背景下，如果中歐關係也發生重大改變，不符合中國的國家安全利益。美歐是長期盟友，在對華政策上相互有協調的義務。但是與美國不同的是，歐洲不需要從霸權護持的角度看待中國的發展，中歐之間也基本沒有重大安全和地緣政治矛盾。歐洲能否堅持戰略自主，從自身利益出發決定對華政策；中國如何區別與美國和歐洲矛盾的性質，是2023年中歐關係走勢的關鍵因素之一。

對以上10個風險領域和具體場景逐一“掃描”之後，或許可以看到在這些風險背後，有着一條隱含的主線，這就是冷戰結束以後形成的國際格局正在經歷比較大的轉變。突出表現是大國矛盾激化，中美戰略博弈正是鮮明寫照，台海風雲、東北亞核導陰霾、全球供應鏈“鏈戰”都與之相關聯，俄羅斯與西方矛盾引爆的烏克蘭危機則是大國矛盾深化的另一條線索，其綜合影響同樣深遠。國際格局調整的另一個表現是全球治理的缺失，“一帶一路”沿線安全、新冠病毒變異、全球經濟放緩、黑色黃金都與此高度相關聯。中國難以扭轉大國矛盾激化的趨勢，但是我們或許可以爭取緩和、穩定大國矛盾，或者通過區別不同對象來區隔大國矛盾。與此同時，作為主要大國和第二大經濟體，以人類命運共同體的理念為指導，中國有信心以自身制度、治理、政策和發展的穩定性，不斷為國際社會注入更多的確定性，做出更多具體貢獻，解決更多現實問題，並通過全球層面的合作緩和大國矛盾。這或許是穩妥應對展望中十大風險的基本路徑。

  
     
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