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【熱點話題】:美國大選 中美關係 全球治理 氣候變化 脫鉤
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  • 西蒙·萊斯特 卡托研究所貿易政策研究中心副主任
  • 朱歡 卡托研究所貿易政策研究中心助理研究員

美中經濟關係的未來:是夥伴還是對手?

2018-08-30
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現在看似乎已經久遠,但其實是在奧巴馬行將任滿的時候,當時,美國和中國的官員非常努力地試圖達成一項雙邊投資協定(BIT)。雖然不確定兩國政府能否達成協議,也不確定美國國會能否批准,但無論如何,為了實現全球經濟治理當中一個重要領域的共同願景,兩個重要的經濟大國曾經攜手合作。如果美國和中國能為國際經濟法規與政策確立共識,那麼全球經濟必將受益。

到今天,中美兩國就經濟關係或經濟治理確立共同願景的希望已經渺茫。美國國內的言辭越來越激烈,兩黨在對華強硬方面有了明確的共識。特朗普總統也許在打頭陣,而許多國會議員還在敦促他加快腳步。

在外國投資領域,由於擔心中國獲得關鍵技術,威脅美國在先進產業中的主導地位,雙邊投資協定已經被擱置。中國的幾個重要投資項目被美國外國投資委員會否決,中國在美國的投資下降。最近國會通過立法,擴大了外國投資委員會對外來投資的審查範圍,並額外限制對中國的技術出口。雖然中國近期在美投資減少,是因為外國投資委員會以外的原因,但對外國投資交易實行更嚴格的審查肯定會讓情況惡化。更糟的是,此舉有可能促使中國在本國市場上有樣學樣。已經有報道稱,中國正在起草規則,把國家安全審查與上市公司的對外戰略性投資聯繫在一起。無論對外資開放的趨勢如何,原本商定的雙邊投資規則已經被逆轉了。

經濟關係的緊張在貿易政策領域尤為突出。美國和中國深陷愈演愈烈的貿易戰,雙方都在提高關稅,都聲稱對方破壞了法律規則,哪一方似乎都不會讓步。

眼睜睜看着關係惡化,人們難免感到無助。究竟怎樣做才能使這兩個大國放下架子,抱着善意儘力軟化措辭,遏制貿易和投資限制的升級呢?

過去,我們曾呼籲中美達成一項全面的自由貿易協定,但如今這也許成了奢望。然而雙方需要用某些方法,來擺脫當前的單邊主義和限制政策。

兩國去年夏天達成“百日行動計劃”,彼此在若干行業稍稍開放了市場。如今再這麼做或許有助於讓一切重回正軌。朝正確方向邁出任何一小步都是有積極意義的。

更廣泛地說,為扭轉兩國關係的下滑和由此產生的負面經濟後果,美國和中國需要找到回歸法治的辦法,以此作為管控雙邊關係的工具。在當前美中關係背景下,WTO的多邊法規太弱,而雙邊法規更是幾近於無。這兩種狀況都需要改進。

WTO制度有助於維護國際貿易的基本規則和整體秩序。如果兩個最大的國家擯棄這一制度,其他國家就有可能效仿。為防止這種情況發生,美國和中國都應該尊重自己的國際義務,把問題訴諸爭端解決機制,而不是通過採取單方行動來對付違規行為。此外,在缺乏規則的領域,兩國應當展示帶頭談判新規則的意願。在這方面,中國近年來驚人的經濟增長意味着它足夠富裕,可以接受更深入的貿易自由化承諾。

在雙邊範疇,美國和中國都應該認識到,受控於明確規則的良好關係會使雙方受益。持續的關稅戰已經擾亂了貿易,給特定行業的企業和整體經濟增加了大量成本。放棄關稅戰,就更好管控雙邊關係的規則達成一致(如投資協議、自由貿易協議或行業協議),其意義將是重大的。

除了改進法規,兩國政府還必需承認境外其他大國的作用。良性競爭會提高生產力和效率,只要中國願意全面履行其國際義務,美國就不應該過分擔心在華經營的美國公司,或過分擔心合法的技術轉讓。不僅僅是中國,整個世界都將受益於先進技術的充分利用與開發。對中國的工業化應當予以鼓勵,而不是懼怕。與此同時,中國必須同意按規則競爭,某些做法顯然是越界的(網絡剽竊就是最好的例子之一)。人們越來越認為這是中國的欺騙行為,為改變這種看法,中國應當採取更多預防措施,讓自己的行為符合國際規範。例如,“中國製造2025”計劃的基本思想,似乎是鼓勵在一些最終產品上使用國產部件。中國應該表明,其政府不會扮演指導銷售和採購的角色,讓市場因為這個計劃而扭曲。同時,其他國家政府也應在必要的時候就這些措施到WTO投訴中國。

目前看來特朗普政府不願調整它的政策,什麼時候調整,將來會不會調整,現在都不清楚。8月份的中層官員會談沒有取得多大進展,下一次高層會晤時機可能是11月份的APEC和G20會議。能否在這些會議或其他場合達成解決方案,也許取決於貿易戰讓美國經濟承受了多少痛苦。不幸的是,在新政府上台之前,也許什麼都不會改變。

但中國也是中美關係的行為方,它可以主動提供新的條件。例如,可以對美國有關監管壁壘、補貼和行政環境不透明的投訴做出回應,並提出開放的建議(當然也要換取其他的東西,比如在反傾銷過程中有更好的待遇,以及美方放寬出口管制)。

未來幾年美中貿易關係會成為全球經濟的核心,讓它成為一種積極關係至關重要。我們處在一個相互角力的時期,眼下很難看出事態會如何發展。但如果兩國領導人選擇合作的話,兩國政府仍然是有合作空間的。中美關係中總會存在競爭,對兩個競爭中的經濟大國來說這是自然而然的,但兩國也有很多合作機會,偶爾的合作對兩國關係和全球經濟十分重要。正如我們所看到的,沒有這種合作,兩國關係可以很快地轉向壓制和報復。在釀成重大傷害之前,兩國必須開始尋找合作機會,而不是彼此對抗。