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7月29日，美國前國家安全顧問傑克·沙利文在《外交事務》發表《如何實現美國再工業化——設立戰略投資基金的理由》一文，提出建立初始規模為500億美元的聯邦“戰略投資基金”。按照其設想，該基金應擁有獨立資產負債表，綜合運用貸款、擔保、可轉換債務和准股權投資等工具，重點投向半導體、先進計算、生物技術、機械人、關鍵礦產、核能和先進制造等戰略產業。同時，美國還應建立內閣級協調機制，將公共投資、政府採購、關稅、稅收和監管政策納入統一的產業戰略框架。
這篇文章真正值得關注的，並不在於美國政府近期是否會接受這一具體方案，而在於它折射出的政策觀念變化。過去相當長時期，美國常將中國的產業規劃、政府引導基金、政策性金融和政府採購歸入“市場扭曲”甚至“不公平競爭”的範疇。如今，美國政策精英雖未放棄對中國具體制度安排的規範性批評，卻開始選擇性借鑒中國發展實踐中經過檢驗的政策功能，對華認知正由單純否定轉向規範性批評與功能性吸收並存。
重劃國家與市場邊界
沙利文文章的出發點是，美國擁有世界上最發達的資本市場、最活躍的風險投資體系，以及一批創新能力領先的大學和企業，但這些優勢並未自動轉化為芯片工廠、關鍵礦產精鍊設施、先進材料生產線、核電設施和機械人製造能力。金融市場可以較為高效地配置一般性商業資本，卻難以按照國家戰略競爭的要求配置長期資本。
戰略產業的資本需求與華爾街的投資邏輯之間存在明顯錯位。芯片工廠和先進制造設施投資規模大、建設周期長，政策風險、技術風險和市場風險相互交織。私人資本通常更傾向於選擇現金流清晰、資本周轉較快、退出渠道明確的項目，對回報周期較長、正外部性顯著的戰略產業往往保持謹慎。對單個投資者而言，這種選擇具有商業合理性，但從國家競爭層面看卻可能造成關鍵產業長期投資不足。
基於這一判斷，沙利文提出，美國需要把資本轉化為能力。政府應當運用公共資本分擔前期風險，以長期採購、承購協議和需求承諾穩定市場預期，進而吸引更多私人資本進入戰略產業。這一思路與中國戰略產業政策的部分功能出現交集：在關係國家競爭力、技術安全和產業鏈穩定的領域，市場價格未必能夠充分反映相關投資的戰略價值，國家需要發揮資本組織、風險分擔、需求培育和方向引導作用。
當然，這並不意味着美國剛剛開始運用產業政策。近年來，美國已通過補貼、稅收優惠和政府採購等手段推動戰略產業迴流。沙利文構想的新意在於試圖把分散的公共投資、金融工具、貿易政策和需求支持納入更具持續性的資本組織機制，推動美國再工業化由項目扶持進一步轉向長期資本配置和跨部門政策協調。中美競爭也由此更加突出地表現為產業組織能力、產業體系完整性和制度執行效能的競爭。
將製造能力重新納入創新體系
沙利文對美國傳統創新模式的反思同樣值得重視。冷戰結束後，美國在部分產業領域逐步形成一種全球分工邏輯：技術研發、產品設計、標準制定和金融等高附加值環節保留在美國，製造環節則按照成本效率在全球布局。只要美國持續掌握專利、品牌和核心技術，生產環節外遷就不會動搖其領先優勢。
現實發展逐漸動搖了這一判斷。製造業外遷帶走的不只是工廠和就業崗位，還包括熟練工人、供應商網絡、工藝知識、質量控制體系和工程實踐經驗。研發與生產長期分離，設計人員難以持續獲得來自生產現場的反饋，實驗室成果也更難迅速轉化為穩定、可靠且成本可控的工業產品。對於半導體、新能源汽車、機械人和生物製造等複雜產業而言，創新並不會在技術發明完成時終止，而會在中試放大、工藝改進、供應鏈協同和規模化生產過程中不斷延續。
中國在新能源汽車、光伏、通信設備等產業的發展經驗，正體現了這種創新邏輯。相關產業在發展過程中，逐步形成研發、工程驗證、供應體系和市場應用相互銜接的轉化鏈條，其競爭優勢不是來自單項技術或某種成本條件，而是建立在自主創新、工程積累以及企業、工程技術人員和產業工人長期投入、持續試驗、不斷迭代的基礎之上。技術成果只有經過消化吸收、工程轉化和規模化驗證，才能真正沉澱為穩定、可靠、可複製的產業能力。這種能力既源於完整產業體系和龐大市場規模，也凝結着生產一線長期積累的工藝知識與協同經驗。從生產線上的工藝改進，到供應鏈企業圍繞成本、性能和可靠性的持續迭代，中國製造業競爭力是制度條件、市場機制、勞動積累和企業家精神共同作用的結果。
沙利文在文章中專門提到深圳新能源汽車產業的發展。地方政府通過推動公交車和的士電動化創造早期市場需求，幫助企業獲得穩定現金流和真實應用場景反饋，進而帶動動力電池、電子零部件、充電設施、軟件系統和工程人才加快集聚。這一案例揭示了需求培育、產業集群、規模化生產與技術學習之間互促的內在機制。
規模製造並非創新活動的末端，而是形成工藝知識、降低生產成本、發現技術問題和推動產品迭代的重要過程。在部分生產環節外遷較深的先進制造領域，美國長期存在前沿研發較強、工程轉化和規模製造能力相對不足的問題。如今美國試圖補上的，正是從技術突破到產業能力、從實驗室成果到大規模商業應用之間的關鍵環節。
因此，沙利文所說的再工業化，重點不在於把更多工廠遷回美國或增加製造業就業，而在於重建研發、工程、生產和供應鏈之間的反饋循環。美國政策界正重新認識到，規模製造能力持續削弱，也可能反向制約技術創新。
吸收政策功能，改造制度形式
沙利文仍然強調私人企業、資本市場和專業投資機構的主體作用，並主張通過獨立董事會、公開投資標準、專業化決策、審計監督和投資回報約束，保證基金以較為市場化、專業化的方式運行。這表明，他不是主張複製中國的具體制度形式，而是試圖在美國既有制度框架內重構具有相近功能的產業支持機制。
從政策功能看，沙利文方案與中國實踐的相通之處主要體現在三方面：一是運用貸款、擔保、可轉換債務和准股權投資等工具，以公共資本撬動私人資本進入戰略產業；二是通過多年期採購合同、承購協議和需求承諾，培育初始市場並穩定投資預期；三是加強投資、貿易、稅收、監管和政府採購之間的政策協調，推動研發、生產、基礎設施和供應鏈布局相互銜接。此外，他還提出支持所謂可信盟友企業赴美建廠，說明美國試圖把產業支持機制與本地化生產和聯盟體系結合起來。
公共投資、政府採購和開發性金融並非中國獨有，美國自身也有深厚的產業政策傳統。因此更準確地說，美國不是照搬中國制度，而是在恢複本國產業政策傳統的同時，選擇性吸收中國在資本組織、需求培育、工程轉化和規模製造方面所展示的政策功能。中國經驗的影響不在於提供一套可以直接複製的制度模板，而在於以現實產業績效表明：在戰略產業競爭中，國家可以通過市場化工具與公共政策協同，提高長期資本形成和技術成果產業化的效率。
中國正以制度自信拓展既有優勢
美國政策觀念的變化，從一個側面印證了中國戰略產業發展思路的現實價值，也進一步彰顯了中國制度和產業發展道路的生命力。
近年來，中國持續發揮公共資本在基礎研究、重大技術攻關、產業基礎再造和關鍵基礎設施建設中的引導作用，帶動社會資本、金融資本和產業資本加大對戰略性新興產業和未來產業的支持力度。隨着超大規模市場應用場景、完整產業配套和快速技術迭代優勢加快釋放，科技成果從研發突破走向工程化、產業化和規模化應用的通道不斷拓寬，中國在新技術商業化和規模化應用方面的競爭優勢持續增強。
完整產業體系和高素質勞動者隊伍構成中國參與國際產業競爭的重要基礎。中國擁有全球門類最齊全的工業體系、規模龐大的工程技術人才和產業工人隊伍，以及協同高效、富有韌性的產業鏈供應鏈網絡。這些優勢源於長期積累和持續投入，具有鮮明的系統性和內生性，難以依靠短期補貼或單一政策工具迅速複製。
高水平對外開放也在為中國鞏固產業優勢、拓展發展空間提供持續動力。中國推動產業發展的政策實踐既服務於自身現代化建設，也為全球市場提供了大量優質產品、綠色技術和基礎設施。隨着國際合作持續擴大、產業鏈供應鏈融合日益深化、科技成果共享渠道更加多元，中國的產業能力正在為世界經濟增長、綠色轉型和發展中國家現代化提供更多助力。
