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| 2026年8月9日星期日，颱風“白海豚”在中國東部浙江省台州市玉環市東沙社區登陸，一名男子頂着狂風暴雨艱難前行。（圖片來源：/新華社） |
8月中旬，颱風“海豚”肆虐中國，給華東、華中和華北地區帶來災難性降雨。全國13個氣象站打破單日降雨量紀錄，洪水和山體滑坡在受災地區蔓延，超過100萬人被疏散。
氣候影響，尤其是極端天氣的頻率和嚴重程度不斷上升，已促使中國提升氣候適應和韌性建設的優先級。2026年上半年，氣候損失總額達421.4億元人民幣（約合61億美元），這一數字可能還會上升，因為大多數氣候相關影響發生在夏季。美國也經受了不斷攀升的損失，今年迄今已錄得319億美元損失，過去十年總損失達1.5萬億美元。
問題越來越不在於各國如何應對單次災害，而在於它們如何讓自身經濟和社會為這種氣候做好準備，因為在這種氣候下，類似的破壞性事件不再是偶發特例。
中美兩國都要面對被氣候打亂的新未來，但兩國分配責任的方式不同。中國正利用中央統籌和行政指令，在政府體系內推動適應行動，而美國更多依賴州、地方和私營部門，聯邦政策則隨政治周期擴張或收縮。然而，兩國國家層面的宏偉目標面臨著同樣考驗，那就是地方政府是否有能力將韌性建設的優先事項轉化為切實行動。
中國：將氣候韌性列為發展優先事項
中國日益重視氣候適應，不僅是為了應對日益惡劣的天氣。北京正越來越多地將韌性納入國家發展規劃，同時更加明確地建立氣候變化與極端天氣之間的關聯。
中國在領導人參與的多邊氣候承諾中提升了氣候適應的地位，2035年國家自主貢獻（NDC）明確承諾建設“氣候適應型社會”。這一表態意義重大，它表明氣候適應不再僅是中國國內政策議程，更成為國家對外氣候承諾的組成部分。
同樣，中國生態環境部等17個政府部門於7月29日發佈《國家應對氣候變化“十五五”規劃（2026–2030年）》，專門用兩個章節闡述氣候適應行動。該規劃提出建立極端天氣預警系統、加強城市氣候風險評估，以及建設更具韌性的城市、糧食系統和衛生系統。
這超出了以往五年規劃的範疇。過去的適應行動主要被當成氣候政策的一部分，而“十五五”規劃是圍繞氣候風險評估、極端天氣防範，以及分行業分地區專項行動來部署氣候適應工作，真正使抗災韌性成為保障國家整體發展的一環。
這一思路也體現在自然資源部8月3日發佈的《全國地質災害防治“十五五”規劃實施方案》中。該方案以日益增長的氣候風險為背景，將災害管理從針對單一隱患點轉向整個風險區域。方案包括將約5萬戶家庭從高風險區域搬遷、實施4200多項工程治理項目，以及加強風險調查、監測、預警系統和數據平台建設。
儘管中國國家層面已形成較完整的氣候適應規劃，但這不意味着各地執行方式相同。在地方層面，中國各省市仍承擔著將國家宏觀政策轉化為地方措施的重要責任。這契合“一城一策”的理念，運用到氣候領域時，就是承認各省地形和地質災害的巨大差異。2024年，中國生態環境部深化了在39個城市開展的氣候韌性建設試點項目，同時制定了各具特色的省級適應行動計劃，包括海綿城市建設措施和風險評估等內容。
儘管地方層面在開展大量工作，但地方政府無法獨自完成，仍需依賴中央政府的持續支持。中國地方政府面臨巨大的融資壓力，需要在長期氣候適應項目與當前發展和經濟增長需求之間進行權衡。截至2024年底，生態環境部報告稱，試點地區已確定5400多個氣候相關項目，計劃投資超過3萬億元人民幣。但將這些融資機制轉化為持久的適應能力，將取決於地方政府能否開發出可行項目並長期堅持執行。
由此可見，中國的制度可以高效確立優先事項，但其成效最終取決於國家指令能否轉化為得到配套到位、資金充足的地方韌性建設行動。
美國：分散化的路徑
美國走出一條不同的路徑。韌性並非依靠單一的國家戰略，而是通過地方和州級倡議、聯邦項目以及私營部門和非營利組織的共同努力逐步形成。政治周期和當屆政府對這一領域重視程度的變化，使政策影響力時強時弱。
在出台重大聯邦政策之前，各州和地方政府已經在嘗試展開氣候適應行動。為回應已開展的工作，並希望在此基礎上更進一步，奧巴馬總統於2013年簽署了第13653號行政令，成立了“州、地方和部落領導人氣候準備與韌性工作組”。該命令指示聯邦機構對相關項目進行現代化升級，以支持氣候韌性投資，向各州和地方提供氣候數據和決策工具，並設立一個由州、地方和部落領導人組成的工作組，就社區需求向聯邦政府提供建議。
在拜登總統任內，聯邦政府試圖使這一做法更加全面和協調。2023年《國家氣候韌性框架》確立了全政府層面的願景，旨在讓社區、基礎設施和生態系統為氣候影響做好準備，同時超過20個聯邦機構發佈了各自的氣候適應計劃。2022年《通貨膨脹削減法案》也為韌性相關工作提供了資金，包括向國家海洋和大氣管理局（NOAA）撥款33億美元，用於建設“氣候準備型國家”。聯邦緊急事務管理署（FEMA）依據2018年《災難恢復改革法案》設立、並於2020年啟動的“建設韌性的基礎設施和社區”項目，同樣為旨在降低災害風險的項目提供資金。
即便有自上而下的措施，很多適應行動仍發生在地方層面。加利福尼亞州就是持續開展州級行動的範例。該州的氣候適應戰略始於2009年，每三年更新一次，協調跨部門行動，同時通過撥款幫助地方和部落管理機構評估風險並制定韌性項目。然而，加州與中國城市一樣面臨融資挑戰，其2021–22年度的37億美元氣候韌性一攬子計劃展示了其投資能力，但對財政預算的依賴使得長期承諾難以維持。專項收入和可預測的聯邦支持才能提供更大的穩定性。
反觀聯邦層面現狀，特朗普政府的表現說明了聯邦層面韌性政策的政治波動性。特朗普政府將聯邦政策從氣候韌性建設轉向強調州和地方的責任，其2025年3月的一項行政命令認為，防備工作最好由州、地方和個人自理，而2026年6月的《美國優先韌性戰略》則呼籲“回歸聯邦制”。與此同時，氣候適應被納入更廣泛的韌性概念，不再強調氣候變化本身是獨特的風險誘因。
這一轉變對州和地方獲得資金和信息產生了影響。擬議削減美國國家海洋和大氣管理局及其他氣候科學項目的資金，可能會削弱支撐氣候專項防備工作的數據基礎和機構能力。聯邦緊急事務管理局“建設韌性基礎設施與社區”項目的波折命運，進一步凸顯了這種不確定性。2025年本屆政府試圖取消該項目後，聯邦法院下令恢復，2026年3月該項目重新開放，並為州、地方、領地和部落項目提供了10億美元資金。
對於加州等持續投資於韌性建設的州來說，強大的地方和州級能力可能有助於緩衝這些變化。對於其他州而言，受聯邦資金供給不穩定影響，災害防備水平差距會進一步拉大。
地方的考驗
中美之間的對比不僅僅是集權與分權治理的區別。儘管中國政府可以確立國家優先事項並推動行動，但地方政府仍需要財政支持和行政能力來落實這些事項。美國給予各州和社區更大的自主權來制定自身應對措施，但聯邦的關注重點和資金可能隨政治周期而變化。
兩國都必須將韌性優先事項轉化為地方層面的持續行動。中國的挑戰在於將強大的中央政治意願轉化為資金充足的實踐；而在美國，加州等州或許能夠緩衝聯邦政策變化帶來的影響，但那些資源、能力或政治意願較弱的社區可能會進一步落在後面。
這兩種做法也為雙方相互學習提供了機會。中國可以借鑒美國的經驗，如因地制宜開展地方適應方案、發展保險機制、引導私營部門參與風險治理；而美國則可以學習中國制定長期國家重點發展目標和跨部門統籌協同。即便在總體緊張的局勢下，氣候風險評估和災害防備方面的技術合作，仍可以成為不受干擾的務實合作方向。
歸根結底，氣候韌性不僅取決於高層的政治承諾。無論是集權還是分權，有效的氣候適應都需要持續的融資、地方能力，以及超越下一個政治周期的持久政策。
