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習近平主席即將出席在哈薩克斯坦首都阿斯塔納舉行的上海合作組織成員國元首理事會第二十四次會議。上海合作組織自2001年成立以來，成員國數量不斷增加，除中、俄和中亞四國外，白俄羅斯將繼印度、巴基斯坦和伊朗之後，在今年峰會上正式成為第十個成員國。明年，中國將擔任上合組織主席國，需要對組織發展重點方向和需要克服的主要問題進行梳理，綜合考量本國利益與其他成員國訴求的協調。
上合面臨的第一個議題是權力結構與決策機制。眾所周知，中俄在組織內發揮了“雙引擎”作用。這種結構的問題在於，兩國共享領導權的模式存在諸多不穩定因素，而印度作為自視很高的成員國加入，客觀上也觸動了中俄的主導地位。
在擴員前，中、俄、中亞三者關係中，俄雖有對中亞更大影響力，上合仍能使中俄在中亞維持一種相對平衡的狀態。隨着印巴伊加入，上合的權力結構在發生變化，形成一種雙層結構：第一層是中俄印，第二層是中俄印加中亞和伊巴。
中方學者認為，中俄印在組織內有四種可能的互動模式，即戰略三角、中俄共管、兩相分化、俄羅斯主導。戰略三角是指，中、俄、印三國在上合內形成相互協調關係；中俄共管是指，延續擴員前中俄在上合內的“雙引擎”模式，印度則以普通成員國身份參與；兩相分化是指，俄印與中巴在上合內形成對立關係，互相牽制；俄羅斯主導是指，中國和印度都被邊緣化，俄羅斯成為上合的中樞。目前，處於互動模式不穩定的轉換期。在一些重大問題上，印度的立場是否具有建設性，將具有舉足輕重的作用。
決策問題，即由誰決定，如何決定，是關乎一個國際組織存在及運行的根本問題。《上海合作組織憲章》規定，“本組織各機構的決議以不舉行投票的協商方式通過，如在協商過程中無任一成員國反對（協商一致），決議被視為通過”。這種決策方式將各成員視為地位平等、意志平等的主體，從不以大壓小、以強凌弱、以多欺少，最大限度維護了組織的團結和協作，是上合精神的體現。問題是，務實合作常常久議不決，特別是中國倡導的經濟合作議題。
對此，中方學者主張，在堅持重大問題“協商一致”的同時，在一般問題上採取“簡單多數”原則，避免自縛手腳，影響效率。俄方卻不認同，強調東方國家表達反對意見的方式含蓄，不同意也不會說“不”，而會使用不明確、卻隱含着負面意味的正面表達，這已成為上合政治文化的一部分。俄學者坦陳，上合內盡量避免強烈反對意見、激烈的公開爭論。如就某一問題各成員國存在不同意見，議題就會長期停留在日程上，無法取得任何實質進展，一個明顯的例子是俄反對意見將建立上合開發銀行變成一項懸而未決的議題。
實質上，中俄兩國對待決策機制的態度不同，背後的動機都是追求對上合議題的掌控權和在組織中的話語權。於是，協商一致原則在中亞成員國手裡，就成了影響組織決策過程的一張好牌。
上合需要確定的第二個議題是組織功能的優先領域是安全還是經濟。上合為地區安全而生，後大力推動經濟合作，然而經濟合作的步伐遠遠落後於安全與政治合作，已成老生常談的問題。
俄學者也承認，若不是俄執着地阻止上合開發銀行，阻礙上合內的經濟合作進程，或許中國就會滿足於上合框架內的經濟合作潛力，不至於另闢蹊徑，提出“一帶一路”、亞投行、絲路基金等。俄方心態不難懂，在經濟議題上中國有更大潛力和發言權，上合議題從安全向經濟領域傾斜，則意味着俄羅斯向中國讓渡領導權。
同時，中亞國家也對上合提出了許多更新更具體的經濟合作要求。發展程度更高的成員國希望合作重點在創新創業、科技園區、節能環保等，發展較為落後的成員國希望上合在減貧、交通基礎設施、打擊經濟犯罪等問題上建立相關機制，為本國發展提供幫助。因此，明確組織的優先領域，協調各方利益，達成務實合作，是上合亟待解決的一個問題。
上合不得不回應的第三個議題是組織的區域限定。從成立之初到擴員之前，上合成員國構成為中、俄、四個中亞國家，上合的地區屬性在中亞是較為明確的。隨着印度和巴基斯坦加入，上合組織突破了以中亞的地理範疇，基本議題也會繞不開南亞，從地緣戰略上看，上合不僅涵蓋了歐亞大陸的“心臟地帶”，而且擴展到了印度洋。
印巴加入是擴大上合在全球影響力的關鍵一步，更符合俄希望上合成為全球性組織的期待。擴員之後，中亞成員國擔心自己被邊緣化，在認知中堅持上合的中亞屬性，在議題設置上仍然希望以中亞地區的問題為主。中國則更希望把上合從中亞擴展到與中亞具有相關性的歐亞地區，且成員國擴展不以突出組織向外的對抗性為目標。相比之下，俄羅斯當前更希望把上合和金磚合作機制當成其擺脫孤立狀態、與西方抗衡的陣營化機制。
綜上，上合是中國與俄羅斯、中亞、南亞的重要對話平台，中國應該也可以更鮮明地形成並表明自己的立場，尤其是在事關組織未來發展的重大問題時。中國對全球治理的參與，同上合組織的主旨和發展歷程非常契合，須繼續發揮上合核心成員國作用，準確把握上合發展方向，用新型國際關係的思路，來協調好新老成員國的關係，使組織更有生命力、吸引力和行動力。
