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| 2024年3月，一艘菲律賓補給船駛向南海有爭議的第二托馬斯淺灘，中國海警船向其發射水炮。(圖片：路透社） |
圍繞菲律賓和中國就南海爭端達成所謂“君子協議”的爭論可能會影響未來處理這一爭端的外交行動。中國認為，菲律賓的承諾說變就變，突然推翻先前達成的共識並不令人意外，秘密交易也是國內黨派之間的政治遊戲。菲律賓認為，中國披露該協議的存在是其虛假敘事的一部分，旨在挑起不和、製造混亂。不可靠是懷疑的溫床，泄露所謂的幕後談判細節理應受到譴責。
儘管雙方最初都抱有希望和意向，但海上緊張局勢衝擊到兩國關係。去年在舊金山舉行亞太經合組織峰會期間，費迪南德·馬科斯總統和習近平主席一致認為，海上爭端不應成為雙邊關係的決定性因素。然而，隨後發生的事情表明，海上問題導致兩國關係惡化。菲律賓國防部長吉爾伯托·特奧多羅和國家安全顧問愛德華多·阿諾發出呼籲，要求驅逐負責記錄中國外交官與菲律賓軍方官員通話的中國大使館官員。
“新協議”解決舊糾紛？
兩份協議擺到了台前，一份涉及仁愛礁，一份涉及黃岩島。這兩個島礁都是中菲發生過最嚴重海上衝突的地方。去年 3 月，中國海警船使用水炮，驅趕了一艘由菲律賓軍方租用前往仁愛礁的民用補給船。一個月後，一艘菲律賓海警船和一艘前往黃岩島為菲律賓漁民運送補給的漁業當局船隻也遭遇了類似的高壓水炮襲擊。
2012 年，北京在緊張對峙之後奪取了對黃岩島的控制，而菲律賓則通過“馬德雷山號”軍艦保持其在仁愛礁的存在感。“馬德雷山號”軍艦是一艘老舊生鏽的坦克登陸艦，1999 年擱淺在仁愛礁低洼的珊瑚礁。據稱，2016 年，新上台的杜特爾特政府與中國達成協議，允許菲律賓漁民恢復在黃岩島這一富饒的傳統漁場捕魚。同時，達成一份涉及仁愛礁的協議，允許馬尼拉為其軍隊提供基本補給，但不允許提供加固這艘坐灘艦的建築材料。批評人士認為，這種非正式協議損害了菲律賓的利益，因為菲律賓要進入這兩個島礁，似乎取決於中國的同意和監管。菲律賓人不允許進入黃岩島的瀉湖，雖然那裡的魚類資源更豐富，菲律賓軍方和海岸警衛隊也不允許進入該岩礁周圍 12 海里的領海或領空。儘管兩國達成上述協議，菲律賓還是對受損嚴重的“馬德雷山號”軍艦進行了修復，但由於未能加固，該國在仁愛礁的這一主權標誌有可能受損。
這場海上鬧劇帶來的一個令人遺憾的後果，是爭端管理和預防性外交的逐漸消失。中國希望恢復同上屆菲律賓政府建立的聯合海岸衛隊委員會，但馬尼拉方面似乎對此沒有興趣。雙方主要海事機構之間的熱線溝通渠道也被切斷。菲律賓海軍西部司令部副司令阿爾貝托·卡洛斯曾與中國武官通電話，希望幫助緩和緊張局勢，但他後來被解除了職務。如果不設定底線，兩國關係可能進一步惡化。兩國間的敵意，可能讓兩國更加難以尋找保全雙方面子的出路。
事態如果繼續發展，新的衝突就有可能出現，而且可能比上一次更嚴重。從激光和危險動作，再到針對民用補給船的碰撞和水炮打擊，以及最近針對政府船隻的衝突，讓人們不禁擔心接下來可能發生的事情。由於中國舉行演習，同時部署艦艇在波濤洶湧的水域跟蹤對手國家的船隻，菲律賓與盟伴國家之間聯合航行和演習的威懾力面臨著壓力。迄今為止，兩國最危險的海上衝突發生在 2024 年菲美“肩並肩”軍事演習期間，雖然它被稱為規模最大的和最複雜的“肩並肩”軍演。
馬尼拉提出透明性倡議，揭露中國在菲律賓專屬經濟區的活動。對此，北京也開始揭露一切，披露與前任和現任菲律賓政府達成的各項協議。馬科斯在香格里拉對話會上慷慨陳詞，而中國扣押駐紮在仁愛礁的菲律賓軍隊的物資，表明雙方的爭執在進一步升級。此外，中國指責菲律賓士兵把槍指向中國海岸警衛隊。
儘管事態發展令人擔憂，但這兩個國家最後一次公開的高層面對面會晤還停留在今年 1 月。當時，雙方舉行了雙邊磋商機制第八次會議，兩國副外長均出席了會議。上個月，菲律賓缺席了在青島舉行的第 19 屆西太平洋海軍論壇年會，也是唯一缺席會議的論壇成員。該會議每兩年舉辦一次，聚集全球 30 個國家的海軍領導人。不管菲律賓是否故意缺席，這次舉行的年會恰逢“肩並肩”軍演初期，而且會議所在地青島是中國人民解放軍海軍北海艦隊的駐地。坦誠交流的機會現在很難得，錯過這種機會是一種失誤。
與此形成鮮明對比的是，儘管中美之間存在諸多分歧，但兩國的高層接觸一直在增加。在“肩並肩”軍演的第一周，美國國務卿安東尼·布林肯訪問了上海和北京，會見了公安部長王小洪、外交部長王毅和中國國家主席習近平。菲美日三國峰會在華盛頓舉行的前兩周和前幾天，財政部長珍妮特·耶倫分別在廣州和北京與中國領導人溝通。任何國家都不應將自己的安全或者外交事務委託給其他國家，即使對方是自己的長期盟友。如果不積极參与其中，就很有可能任人擺布。2012 年的黃岩島協議便是典型案例。
國內政治或使外交複雜化
菲律賓國會對所謂的“君子協議”進行了調查，一些議員希望前總統杜特爾特出面解釋。但是，這樣的調查可能開創令人擔憂的先例。按照法律，這種調查是沒有訴訟時效的。有什麼能夠阻止議員提交決議，去審查 2012 年在美國斡旋下達成的要求菲律賓和中國船隻同時撤出黃岩島的協議？據稱，當時的美國助理國務卿庫爾特·坎貝爾和中國外交部副部長傅瑩在弗吉尼亞州的一家酒店舉行了會談。目前尚不清楚菲律賓代表當時是否出席，但馬尼拉接受了該協議並指責中國食言。自那以後，馬尼拉失去了對該島的控制。外界可以把杜特爾特的舉動，看作是他對自己繼承的糟糕局面的補救。針對菲律賓緝毒局 一份2012 年報告的泄露，菲律賓參議院發起過調查，這表明調查十多年前的事是完全有可能的。這意味着，2012年由美國斡旋的黃岩島協議的相關情況有可能受到調查。
菲律賓前任和現任總統之間存在的公開爭執可能為此類調查增添政治色彩。國內政治可能讓此類機密討論曝光，或者擾亂此類協議的執行，意味着現任馬科斯政府也必須對其繼任者負責。例如，針對擴大美國在菲律賓軍事部署的決定（包括在呂宋島北部、靠近台灣但遠離西菲律賓海的三個新地點），相關調查可能重啟。同樣，也可能調查美國在巴丹群島建設的一座軍民兩用港口，因為該港口並非 2014 年菲美《加強防務合作協議》的指定地點。如果馬尼拉親近台灣是中國加大在西菲律賓海地區施壓的重要原因，那麼一些議員可能發問：馬科斯為何向美國提供了在呂宋島北部和巴丹群島的自由行動權？
現在的一線希望是，儘管存在諸多爭議，但大多數菲律賓人仍然傾向於通過外交手段解決多方海上爭端。最近的一項調查顯示，72% 的菲律賓人支持通過外交和和平方式解決海上爭端。與中國或者越南不同，在菲律賓這樣一個喧囂的民主國家，外交政策很難與國內政治變量隔離。雖然外交政策在中期選舉中通常不會佔據重要地位，但政客可能藉此提升自己的民族主義聲望，為自己的競選活動造勢。與中國有關的一切話題，從離岸博彩、旅遊、學生、學術交流到投資，都可能混淆為政治或者安全問題。對於外交而言，這是充滿挑戰的時刻。
