2024 年 4 月 4 日至 9 日，美國財政部部長耶倫再次訪華。中美兩國都強調致力於防範脫鉤、應對金融風險等共同利益。耶倫表達了對中國在新興領域“產能過剩”的關切。自 2018 年 12 月 14 日美國正式掀起對華貿易戰以來，中美經貿關係在艱難中度過了近六年時間。
回顧這幾年的發展情況，可以總結出美國對華經貿關係有三大戰略目標，歷經了三個重要階段。中美經貿關係不僅影響着中美兩國，更對全球貿易和產業結構產生重大影響。 “產能過剩論”與“債務陷阱論”未來將成為西方國家壓制中國產業與對華經貿發展的兩大輿論武器。
一、美國對華經貿關係的三個戰略目標
中美貿易戰表面上是因貿易不平衡引發，本質則是出於美國對中國在全球產業結構中快速攀升的焦慮、對中國主導部分全球供應鏈的擔憂。從特朗普政府開始，美國試圖將中國排除出全球關鍵領域供應鏈，阻止中國向技術密集型產業結構攀升。美國政府對中國勞動密集型產業實施“脫鉤斷鏈”和“去風險”戰略，旨在應用商業與技術邏輯達到“釜底抽薪”的目的。因為勞動密集型產業轉移必然會導致稅收與利潤流失，從而使中國政府和企業無法向仍處於成長期的技術密集型產業持續投入。特朗普政府和拜登政府針對不同產業相繼採取了以下手段以達到其目標：
1. 勞動密集型產業：高關稅與污名化
在勞動密集型產業領域，特朗普政府對高達兩千億美元的中國商品徵收高關稅，並以“存在強迫勞動”等污名化手段，迫使很多跨國企業無法使用原產於中國的零部件和終端產品。拜登政府延續了特朗普政府的關稅和“人權”政策，並加速構建“離岸外包”“友岸外包”，實施多重手段迫使包括部分中國企業在內的外貿型跨國企業將產業鏈轉移出中國。
2. 資本密集型產業：“去風險”與禁准入
在資本密集型產業領域，這兩屆美國政府都採取“泛安全化”方式，以“去風險”為由，脅迫歐洲國家，禁止中國資本密集型產品進入美國和歐洲市場，以限制中國企業的全球市場空間。中國的5G通訊設備及數字產業基礎設施、新能源汽車都被“泛安全化”。如日前美國聯邦通訊委員會（FCC）提出新提案，旨在永久禁止華為、中興等中國無線通訊企業產品參與 FCC 無線設備認證，從而徹底阻止中國通訊企業的產品進入美國市場。
3. 技術密集型產業：技術封鎖與限制投資
在技術密集型產業領域，尤其是半導體和人工智能領域，針對中國相關產業還處於成長階段的特點，拜登政府聯合其他擁有相關技術的國家，組建技術聯盟，對華進行技術封鎖；同時限制美國風險投資和私募基金向部分中國高科技企業進行投融資。拜登政府企圖從資金、技術和市場三個維度，阻止中國高科技產業向全球產業結構頂端的快速攀升。
二、2018年以來中美經貿關係的三個階段
自 2018 年 12 月特朗普政府正式掀起對華貿易戰至今，美國對華實施的經貿政策歷經了三個發展階段：（1）“脫鉤斷鏈”促產業迴流；（2）“小院高牆”防中國產業升級；（3）嚴防死守保美國製造業。
1. 第一階段：“脫鉤斷鏈”與高關稅促產業迴流
特朗普上台後，為了兌現“雇美國人、買美國貨”的競選承諾，對包括中國在內的許多國家和地區施用了關稅武器，以達到平衡貿易逆差、促進制造業尤其是勞動密集型產業迴流美國的目標。依據對美貿易結構、規模和地域，特朗普政府計算出美國“吃了多少虧”，對不同對象國施加不同程度的關稅。由於中美貿易逆差最大，中國必然成為特朗普政府施用關稅武器出手最重的國家。特朗普政府不僅全面惡化了中美關係，也在經貿領域惡化了與加拿大、墨西哥及歐洲許多傳統盟國之間的關係。
雖然特朗普政府對中國高科技企業進行打壓，但這一時期其核心目標還是以關稅為武器、以脫鉤斷鏈為手段，迫使勞動密集型製造業迴流美國。中國政府沉着應對，除了對等反制美國關稅大棒外，依託全球大市場，加速推進“一帶一路”倡議。突如其來的新冠疫情令世界各國對各類醫療物資與生活物品的需求劇增，中國以其他國家無法替代的強大的製造業能力，化解了特朗普政府製造的貿易衝突，打破了美國脫鉤斷鏈以及促產業迴流的企圖。
2. 第二階段：“小院高牆”與組建全球技術聯盟遏制中國產業升級
拜登上台後，面對美國高通脹的現狀，同時也意識到勞動密集型產業迴流美國很難在短期內實現，加上俄烏衝突致使歐洲能源體系紊亂引發全球製造業重組，及時調整對華經貿政策，即不再以產業迴流美國為重點，而將核心目標定位在防止中國向全球技術密集型產業結構快速攀升，主要包括半導體、人工智能以及生物製藥等先進技術領域。
拜登政府迅速制定新的美國國家安全戰略，形成了“俄羅斯為短期安全威脅、中國為長期競爭者”的基本判斷。拜登政府修復了特朗普政府因經貿衝突造成的與盟國關係的裂痕，組建了遏制中國產業升級的技術聯盟（例如“CHIP4”），禁止台積電為華為代工芯片，禁止荷蘭和日本等企業向中國出口製造先進制程芯片的光刻機、光刻膠等設備和材料。拜登政府批准了《芯片與科學法案》，補貼美國半導體企業，脅迫台積電和三星在美國興建芯片代工工廠；同時繼續執行特朗普政府的對華關稅政策，並加速推動“離岸外包”“友岸外包”，以達到“即使勞動密集型產業無法迴流美國也要遷出中國”的目標。
面對新形勢，中國政府也迅速調整產業發展戰略：
進一步強化“自主可控”與“自主創新”體系；
加大對新技術研發投入；
加速建設新基礎設施（例如 5G、“東數西算”、智能電網）；
加強新產業集群構建（例如新能源汽車、大飛機、生物製藥）。
華為 Mate 60 PRO 等一系列新手機的成功推出，標誌着華為基本打破了美國在先進制程芯片方面的技術封鎖。依託中國超大規模的國內市場，華為手機再次超越蘋果重回中國市場第一。據《南華早報》報道，2024 年第一季度，中國在成熟芯片方面提升了 40% 產能並主導了中國國內芯片市場，用事實證明了拜登政府“小院高牆”戰略無法阻礙中國向技術密集型產業攀升的趨勢。
3. 第三階段：“產能過剩論”與嚴防死守保美國製造業
特朗普政府的“脫鉤斷鏈”與拜登政府的“小院高牆”並未達到促成產業從中國迴流美國以及阻止中國產業升級的預期目標。目前中美兩國在人工智能領域也進入了激烈競爭階段。雖然美國在人工智能領域（包括算力、算法和數據）保持絕對研發優勢，但是暫時還未轉化為明顯的產業優勢。隨着中國的新興產業（如新能源汽車、光伏和動力電池，即“新三樣”）在全球市場逐漸佔據主導地位，以及中國在人工智能領域呈加速追趕之勢，美國的焦慮與不安不斷加劇。以美國商務部部長雷蒙多“高技術打壓論” 和財政部長耶倫“產能過剩論”為代表，美國一方面進一步阻止中國在人工智能領域的追趕；另一方面嚴防死守中國“新三樣”進入美國市場，防止衝擊美國本土的汽車工業。2024 年 5 月 3 日，美國政府發佈《通脹削減法案》有關清潔能源汽車條款的最終規則，規定美國公民若購買含有中企製造或組裝的電池組件，將被限制甚至取消稅收抵免資格。
這一階段才剛剛開始，“防止以新能源汽車為代表的中國新興產業帶來的衝擊，保護美國國內製造業”，將成為拜登政府本屆任期內對華經貿關係最重要的目標。汽車工業是西方製造業體系的核心領域，美國必將聯合西方汽車工業國共同限制中國新能源汽車在全球市場的快速增長，中國新興產業領域將會迎來更加艱難的發展時期。可以預見，近期西方媒體、學界以及各類政府聲明，將開足馬力論證中國“產能過剩”並“全球傾銷”，對西方國家輸出“過剩產能”，對發展中國家製造“債務陷阱”。“產能過剩” 與“債務陷阱”成為西方國家聯合他國抵制中國產業升級和“一帶一路” 倡議的兩大主要輿論武器。
三、總結
自 2018 年至今，中美經貿關係歷經了六年的艱難發展。美國兩屆政府設定的目標並未實現，但這不代表美國將放棄既定戰略，也不代表中國處於優勢地位。中美兩國在經貿關係、產業發展、高科技競爭方面進入了前所未有的僵持階段。中美兩國需要在公平開放的競爭基礎上，尋找新的合作領域，防範共同風險，防止全球科技、產業與市場走向分裂。2024 年 4 月，美中貿易全國委員會（US-China Business Council）發佈了《美國對華出口報告》。該報告顯示，儘管美國在半導體領域對華出口大幅度下降，但是中國仍然是美國第三大商品出口市場，尤其是在農產品和服務貿易方面，中國市場支撐了美國龐大的就業崗位。中美兩國在新興產業領域有更廣闊的合作空間和潛力，特斯拉在中國的發展是中美經貿合作的成功範例，中美兩國在新能源汽車領域的密切合作，已經深刻改變了全球製造業尤其是汽車產業的格局。兩國關係在農業、服務業以及新能源汽車等領域的發展現狀表明，只有在自信與互信基礎上進行開放與合作，中美才能構建共同的未來。
