 |
聯合國正處於一場深刻轉型之中。隨着美國退出30多個聯合國機構並意欲以“和平委員會”取代聯合國部分職能，以及“聯合國80周年倡議”推動的聯合國機構搬遷行動，聯合國機構地理分散化進程加速，迫切要求其在多極化世界中重構更具韌性、效能和共識的組織形態。實現這場轉型的關鍵，在於能否超越“總部在美國或歐洲”的傳統敘事，審慎思考如何在最具活力的亞洲，培育適應變革、凝聚共識、面向未來的新支點。
一、聯合國機構的全球多中心布局已是既成事實
人們普遍誤解聯合國是一個以紐約和日內瓦為絕對地理中心且由西方權力主導的行政體系。然而更貼近現實的是，聯合國早已自我演進為根據功能邏輯與歷史使命而散佈於全球的多中心網絡。例如，聯合國環境規劃署（UNEP）的總部設於肯雅內羅畢，這並非偶然。這是一項1972年聯合國人類環境大會（斯德哥爾摩會議）後做出的決定，旨在將全球環境治理指揮所設置在發展中國家及生態挑戰的最前沿，標誌着環境議題上南北話語權的歷史性平衡。位於泰國曼谷的聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（ESCAP），因其對東亞、東南亞、南亞、中亞或太平洋島國的地理便捷性以及成熟的國際組織環境，於1970年被正式確定為永久性總部。
 |
| 《聯合國憲章》的原則是聯合國工作的基礎——指導其促進和平、發展和所有人權的使命。 |
聯合國體系內的大量機構設在歐洲主要城市。除了瑞士日內瓦萬國宮內的眾多聯合國機構和國際勞工組織（ILO）、世界知識產權組織（WIPO）、世界氣象組織（WMO）、國際電信聯盟（ITU）和世界衛生組織（WHO）等聯合國專門機構，還有德國波恩的聯合國氣候變化框架公約（UNFCCC）秘書處和生物多樣性和生態系統服務政府間科學政策平台（IPBES），法國巴黎的聯合國教科文組織（UNESCO），維也納的聯合國工業發展組織（UNIDO），意大利羅馬的聯合國糧農組織（FAO）等。這些相鄰機構便於展開知識協同與政策整合，這種看似分散的布局，構築了一個風險緩衝與利益共商的決策機制。它使單一成員國難以完全主導整個所有議程，使聯合國有效規避對單一東道國政治環境的過度依賴。
紐約與日內瓦作為多邊外交、全球議程和國際規則制定的核心地位依然穩固，但大量操作性、專業性與區域性的核心職能，早已在全球布局。變革不是推倒重來，而是在這張已經鋪開的網絡上，識別關鍵空白，為其嵌入具有戰略價值的新節點，這也遵循了聯合國“功能決定區位”的務實原則。
二、在亞洲建設綜合性新樞紐，填補結構性空白
儘管聯合國機構網絡已具規模，但在全球經濟最具活力的亞太特別是東亞地區，卻存在一個顯著的結構性空白。這裡缺乏一個能夠超越單一領域或區域職能、具有全局視野和前瞻性使命的綜合性戰略樞紐。當前全球治理面臨“全球南方”集體崛起與顛覆性技術革命加速滲透的兩大歷史性機遇，這是填補前述結構性空白的動力。
一方面，雖然全球南方的經濟和社會發展水平與西方國家相比，仍有巨大差距，但其事關政治穩定、區域融合、社會公平、環境保護、科技治理、可持續增長等全球性重大議題，亟需將其納入高速、有序的增長軌道。另一方面，東亞地區，尤其是中國、日本、韓國及東南亞國家聯盟（ASEAN），既是全球研發、製造中心或市場，是孕育新興城鎮、超級城市群的龐大市場。
 |
| 2025年10月27日，第15屆東盟-聯合國峰會在馬來西亞吉隆坡舉行。會議強調了東盟與聯合國關係的重要意義，是地區與全球議會合作的橋樑。 |
然而，聯合國現有布局難以滿足“發展”與“創新”深度融合的時代命題。雖然ESCAP已在曼谷運行數十年，但其擅長宏觀政策協調與規範性工作，在人工智能、低空經濟、空天工程等前沿領域的技術轉化上存在功能與機制局限。聯合國體系若不能在這個最具全球經濟活力與技術創新潛力地區建立一個強大的推進創新策源、市場需求、監督評估的集成性中樞平台，其決策包容性、行動相關性與未來適應性將面臨挑戰。
這是增強聯合國體系韌性、效能和共識的關鍵步驟。一個位於東亞的綜合性樞紐，將為“全球南方”提供不同於紐約或日內瓦的、更符合現實需求的知識交互、資源供給平台。與此同時，它並沒有遠離基層，這會是一個深入實踐現場的知識交互、資源供給平台。在這裡，新興技術及綜合解決方案將專註於應對氣候變化、城市治理、公共衛生、數字鴻溝等具體挑戰，促使“全球南方”能實質性獲得全球治理權、議題設置權和成果共享權。
因此，在東亞建設新樞紐是對聯合國全球網絡至關重要的跨領域、跨地域的“功能升級”與“未來投資”，而非對內羅畢、曼谷或波恩等現有中心的削弱或替代。它的設立，有助於聯合國向致力於培養變革驅動力及響應適應性的國際平台演進，旨在確保這一全球最重要的多邊機構，能夠有效駕馭越發複雜的國際格局。
三、亞洲主要候選城市的稟賦與權衡
遴選一個能夠承載聯合國綜合性新樞紐使命的亞洲城市，是一場關乎未來、充滿權衡的戰略選擇。各候選城市憑藉其獨特的歷史軌跡、資源稟賦和發展模式，呈現出不同的潛力。
新加坡具有卓越運營國際事務的能力。其核心優勢在於穩定、高效且國際化的政治、法律與行政體系，以及成熟的國際社區、人才團隊和東西方交匯的外交網絡，是全球化專業主義的典範。然而，這裡也有較高的運營成本、狹小的地理縱深及有限的技術儲備等難以克服的障礙，尤其是精英發展模式可能與廣大發展中經濟體存在現實的感知距離，在承擔“全球南方”與前沿技術深度融合這一獨特使命時面臨挑戰。
曼谷體現了區域融合與成本優勢。作為ESCAP所在地，它擁有獨特的聯合國機構運營記憶，以及成熟的區域合作網絡與本地業態支持系統。其較低的生活與運營成本、包容的文化傳統，也是深入東南亞及亞太腹地的天然門戶。其主要制約是欠缺現代化的城市基礎設施、先進技術儲備和國內政治穩定性。
以東京、首爾為代表的東北亞發達城市，是技術與規範前沿的代表。它們擁有一流的研發集群、數字社會和信用體系，是智慧城市或空間科學等前沿議題的理想選址。但其較高的綜合運營成本以及在直接對接全球南方多樣化、非標準化發展需求方面的現實貼近性不足，構成了主要制約。
海灣地區的迪拜、阿布扎比、多哈或利雅得等城市，也具有成為驅動全球發展的雄心。它們以連接三大洲的戰略區位、充沛財政資源、現代基礎設施和大型國際活動組織能力而佔據競爭優勢，其挑戰在於自然氣候條件、社會文化模式與地區政治和安全格局的穩定性。
 |
| 位於中國杭州錢塘江畔的錢江新城中央商務區。 |
在政治、經濟、社會和安全領域均有良好記錄的中國也是備選地點之一。其中，深圳、杭州等新興國際樞紐則呈現出獨特潛力。它們擁有超大規模的數字應用場景、全球領先的製造業和服務業生態、高性價比的土地供給以及在減貧與可持續發展方面的社會實踐經驗。這幾個城市分別依託粵港澳大灣區或杭州灣區，銜接龐大且富裕的國內市場以及香港、澳門或上海的國際規則、人才團隊和便捷交通，孕育全球性的增長動力。
在華南，深圳接壤的中國香港的北部都會區，擁有出色的國際化與便利性特點，可以採用“二線管理”方式將北部都會區建設成“香港境內關外-深圳境外關內”，讓外國人及中國居民與官員都可以自由進入這個超級特區。由此可充分利用“一國兩制”的制度優勢，實現國際規則與國內實踐接軌，為國際組織的人員往來、數據跨境流動和資金使用提供高效、合規的解決方案。這種創舉也可被應用於華東的杭州，錢塘江兩岸的上城區、濱江區是現代杭州的文化、科技、商業中心，因其悠久的人文、自然底蘊以及卓越的政府治理理念，使這座千年古都（公元907年-978年，吳越國都城；公元1138-1279年，南宋都城）或當代最具創新意識的中國城市同樣具有競爭力。
 |
| 北部都會區與鐵路概念簡介圖。 |
相較於功能飽和的北京、上海，深圳、杭州具有參與國際事務更高的積極性，不僅因其具有承載增量功能的物理空間和制度彈性，也可加速提升其全球化或全面開放水平。對於中國而言，深圳、杭州是拉動長江和珠江經濟帶的龍頭，從中央到地方都有提供創新性政策支持的潛在動力。
對於國際社會而言，對選址的關切在於能否通過超常規制度設計，為國際組織的決策機制、運營團隊、知識共享與數據治理等構建一個可信賴、可對話的全球治理高地。這將考驗深圳、杭州能否構建強大的全球性解決方案的整合與供給能力，進而通過可信任的國際制度或渠道，轉化為聯合國體系所需的全球性公共產品。
四、從“增量創新”到“網絡節點”的兩步走戰略
這個新綜合性樞紐的建設，不取決於宏大的政治宣言，而是一套精心設計、逐步推進的務實路徑。需要在巧妙的政治平衡中啟動，以實際效能為依據，實現與全球網絡的融合。
第一階段，小規模試點。以聯合國牽頭下的小規模試點項目展開行動，例如，在深圳與聯合國人居署（UN-Habitat）合作設立面向中亞、東南亞或太平洋島國的集成了氣候適應、低空規劃、生態宜居的智慧城市群建設夥伴關係，在杭州與UNDP合作設立面向南亞、東南亞或中亞的依託區塊鏈的小規模數字普惠金融項目。其具象成果不僅是龐大的機構，更是可衡量的技術方案、政策工具或能力建設模塊，以實際成效驗證其運營的韌性、效能和共識達成度，並從中積累國際信譽。
 |
| 聯合國人居署（UN-Habitat）優秀案例：深圳用AI賦能教育空間布局。 |
第二階段，制度性融合。來自深圳、杭州的行動，需要被證明是聯合國體系下不可或缺的“方案工場”，之後進入制度性融合階段。此時，目標是使其與紐約、日內瓦、內羅畢或曼谷的政策制定、規範談判、實地操作等常規工作實現相互賦能與無縫協同，再納入聯合國體系下的培訓、運營和輪崗等制度，將其工作成果與數據系統接入聯合國信息系統，使其經過驗證的理念、工具和模式轉化為聯合國全球運營體系的政策選項、行動標準與能力建設資源，系統性提升聯合國體系應對複雜挑戰的能力。
五、邁向功能驅動、更具韌性的全球治理新架構
聯合國當前的轉型壓力，不僅來自部分職能將從美國遷出並尋求替代性夥伴的短期動向，其深層原因是二戰後形成的、以西方為中心的治理架構難以適應多極化世界或再區域化的現實需求。
本文認為聯合國的未來不取決於“維持現狀”或“顛覆重建”的二元選擇，而是能否基於其已存在的全球性、多中心網絡，進行一次戰略性的功能升級與優化，在東亞培育一個新的綜合性樞紐。
這一選擇的戰略合理性非常紮實：其一是填補聯合國體系的功能空白。現有網絡缺乏一個能深度融合“全球南方”發展訴求與顛覆性技術創新的實體平台，致使聯合國知識生產與解決問題能力的與全球最具經濟和創新活力的前沿地帶相對脫節。其二是增強系統韌性與工作成效。一個位於中國且運作成功的亞洲新樞紐，將與紐約、日內瓦、內羅畢、波恩等現有中心形成更加平衡與互補的功能分佈，從結構上降低聯合國體系對單一地域政治環境的過度依賴，以切實成效提升其應對地緣政治挑戰的整體韌性。其三是重塑發展共識。它將為包括“全球南方”在內的所有國家提供一個基於具體發展議題、成果共享且更具包容性的決策與行動平台，有助於在實踐中凝聚可持續發展與全球治理的廣泛共識。
 |
| 3月15日，杭州觀眾在“買在金磚·金磚國家進口專區”參觀。（圖源：新華社） |
然而，在實操上需要極高的政治智慧與業務能力。從成熟的新加坡、曼谷，到前沿的東京、首爾，再到充滿潛力的深圳、杭州，不存在一個完美的標準答案。任何選擇都伴隨着一系列關於運營成本、政治信任、文化適配與制度保障的複雜權衡與博弈。本文構建的兩階段戰略可能具有務實性與可行性，它摒棄了不切實際的對超級大國的政治依靠，或整體搬離紐約的幻想，提出了一條通過具體項目驗證效能、積累信任，進而確立地位的漸進路徑。對於深圳、杭州這類全球性的新興樞紐，也將面對來自國際社會最關切的全球性公共產品或治理能力的挑戰。
最終，在中國與國際社會共同努力下，將打造一個更加註重解決問題、知識共享、制度建設的聯合國新樞紐。這個功能中心的建設，是國際社會的制度創新與行政努力，將分裂的全球版圖重新錨定在合作與發展的議程上。
