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美中關係處在危機邊緣

2017-09-22

今天,美中關係的走向比1979年兩國關係正常化以來的任何時候都更加不確定。兩國之間關係一向複雜,既有共同的目標和意願,也有核心利益和價值觀的巨大差異。歷史上,除了國家元首之間的直接溝通,這些挑戰還可以通過多種渠道來應對,包括兩國政府各部門之間的定期互動,這種互動通常是由國際經驗豐富的政策制定者來主持。而最近10年,中國崛起成為領先的全球經濟強國,全球軍事影響力與日俱增,這給雙邊互動帶來了新的挑戰。

不過,在特朗普政府領導下,朝鮮半島緊張局勢加劇給美中關係注入了更多不確定性。自從特朗普總統和習近平主席海湖莊園會晤以來,顯而易見,美國政府的要旨是迫使中國遏制朝鮮核計劃,平壤遂成為左右華盛頓對華政策的樞軸。無論中國是否願意或者是否有能力發揮決定性作用去讓朝鮮恢復冷靜,把金正恩置於世界上最重要雙邊關係的中心都蘊含著極大風險,對未來美中關係而言也是如此。美中關係能安然渡過朝鮮核試驗所帶來的危機嗎?如果這樣,未來兩國關係還會面臨哪些重要考驗?兩國是否有成功應對這些考驗的機會,並在日益充滿挑戰的時代找到維持建設性關係的辦法?

期望與失望

在北京,對於唐納德·特朗普當選美國總統,人們一度樂觀多過焦慮。在近年圍繞日益軍事化的西太平洋中美緊張關係不斷加劇之後,許多中國領導人希望,一個有交易頭腦的“交易商總司令”被選進橢圓型辦公室能給中美打開一扇雙邊互動新模式的大門。交易方法也許能為看上去愈加註定走向對抗的發展態勢提供喘息之機。由於預期特朗普會在美國安全政策中優先考慮反恐,同時弱化美國外交政策中的人權議題,提升經濟維度,最重要的或許是他長期懷疑冷戰時代美國建立的聯盟(特別是與日本),並敵視TPP,因此中國領導人會設想在一種平等的新型大國關係下,美國新領導人將遷就中方的利益。

雖然朝鮮2016年9月進行了核試驗,但當時北京或華盛頓沒有多少觀察家預計到,阻止朝鮮的核計劃實際上會佔據特朗普政府的對華優先安排,主導總統的外交政策議程。平壤在特朗普上台後不久開始進行的一連串導彈試驗,證明奧巴馬總統離任前給特朗普的警告有先見之明。奧巴馬警告說,朝鮮有可能成為美國要面對的最緊迫挑戰。頗為諷刺的是,近20年前,特朗普就認定朝鮮的核計劃會是一個主要威脅,並闡明了他針對朝鮮核武器化的首選應對措施。在2000年他的《我們該有的美國》(The America We Deserve)一書中,特朗普寫道,作為總統,如果勸阻朝鮮發展核武器的談判失敗,他會毫不猶豫呼籲對朝鮮發起先發制人的打擊。2016年作為總統候選人,特朗普批評對手希拉里·克林頓在擔任國務卿期間未能有效制止朝鮮的核計劃。他指出,中國是“約束”朝鮮的關鍵,並明確表示他相信中國對朝鮮的安全政策有巨大影響力,也因此,美中經濟關係就是一個槓桿,依靠這個槓桿可以迫使平壤中止它的核計劃。就像特朗普上任前不到一年時說過的:“我會給中國施加許多壓力,因為在經濟上我們力壓中國一頭……中國靠一次會面或一個電話就能解決(朝鮮)問題。”

在2017年4月的海湖莊園峰會上,中國國家主席習近平力求糾正特朗普對於中國向朝鮮施加影響的期望,並讓這位東道主的注意力擴大到影響美中關係的廣泛議題上。正如習近平所說,“我們有一千條理由把中美關係搞好,沒有一條理由把中美關係搞壞”。在讓習近平上了有關中朝關係的短短一課後,特朗普發的推特顯示,他重新考慮了中國能在多大程度上影響朝鮮,“它並不是你所想像的那樣”。然而,隨着朝鮮的挑釁愈演愈烈,顯然特朗普仍然認為,就算不止一個電話或一次會面,中國也還可以“做更多事情”。

事實上,就如中國自己的專家在文章中表明的,出於某些原因,中國從未打算對朝鮮採取特朗普希望強迫它採取的那些行動。北京從來沒有認為,朝鮮政權倒台作為無核化的代價是可以被接受的。按照中方估算,一連串安全挑戰會導致過高的風險——從有礙穩定的越過綿長中朝邊界的難民潮,到“易失控的核武器”的危害,再到衝突範圍的可能擴大。中國決策者以往支持那些旨在迫使朝鮮坐到談判桌前的制裁,但卻從未採納過美國的觀點,把制裁當作威迫他國改變行為的手段,尤其是當被裁製的國家認為其核心利益受到了威脅。中國自己曾被美國帶頭遏制,而歷史經驗讓北京學到的就是,自力更生能如何成為一個民族的政治美德,國家如何能在自給自足經濟條件下得以生存。對於朝鮮因何對經濟懲罰所帶來的痛苦麻木不仁,中國的政策制定者通常比美國人更能感受得到。最後,中國其實更喜歡一個對北京友好的與國際社會有“正常”經濟往來的朝鮮(維持朝鮮的戰略緩衝作用),而不是一個混亂不堪,或者統一在首爾政府下與美國保持緊密安全關係的朝鮮。

北京對朝鮮核計劃的態度,以及中美對威脅的性質發生分歧的背後,是北京認為平壤的行為是出於恐懼,而非好戰。中國領導人普遍相信朝鮮所說的發展核武器的理由,即意在阻止美國領導的以更換政權為目的的軍事行動。(冷戰高峰時期,金日成為威懾美國向莫斯科和北京尋求核武器,蘇聯提供過短暫幫助,但毛澤東從一開始就回絕了。)在北京看來,只有美朝改善關係,才能消除朝鮮的讓它實施核武器計劃的不安全感。

在2017年9月3日核試爆之後的電話交談中,習近平對特朗普的回應與中國的長期看法是一致的。在回應特朗普試圖讓中方更堅定地對朝鮮無核化作出承諾時,習近平告訴這位美國總統,北京已經盡其一切可能建設性地對它的鄰國施壓。當然,這意味着北京為向朝鮮施壓做了它能做的一切,同時又不傷及它維護朝鮮穩定的自身利益。雖然北京於2017年8月宣布禁止進口朝鮮的鐵礦石、鐵、鋁和煤,但中國仍是它這個鄰居的經濟命脈。朝鮮9月份進行第六次核試驗之後,北京投票支持了迄今為止對平壤最嚴厲的制裁,但它與俄羅斯聯手,讓這些制裁弱於華盛頓所尋求的全面禁止對朝鮮的國際石油出口。美國對中國承諾無核化的嚴肅性倍感沮喪,使中國在維繫與美國的工作關係和保護其在朝鮮半島的自身利益之間走鐵絲的麻煩加大。例如,美國財政部長史蒂文·姆努欽就威脅說,如果中國未能全面執行聯合國對朝鮮的制裁,就將限制中國進入美國的金融業。同樣,美國駐聯合國大使尼基·黑利駁回了北京“以凍結換凍結”的建議,認為它對美國與韓國的安全來說是一種“侮辱”。該建議呼籲朝鮮暫停核試驗,作為交換美韓則暫停軍事演習。

即使朝鮮危機得到解決,美中關係能在多大程度上承受美國對北京失望的後果也依然不明。就目前來說,標誌習近平第二個五年任期開始和他的領導權得到鞏固的“十九大”,以及特朗普總統今年11月的訪華計劃,都發揮着穩定中美關係的作用。不過,一旦這些不再成為中方緩和中美分歧的理由,摩擦就極有可能重新出現。中美現有熱點問題依然與以往一樣具有爆炸性,其中包括中國統一台灣的野心,以及東海和南海有關領土和海洋支配權的爭議。也有人擔心,特朗普總統的經濟民族主義會把歷來的雙邊合作領域變成另一個衝突之源。特朗普已經授權美國貿易代表辦公室發起對中國貿易行為的調查,這是對中國採取潛在貿易報復行動的前奏。

形式服從功能

自從特朗普總統當選以來,中國的政策制定者們一直在努力適應他極不可預測的領導風格。到目前為止,習近平主席已經作好當唐納德·特朗普打來電話就隨時拿起話筒的準備。而他在其他國家領導人來電時並不總願意如此,朴槿惠總統就遇到過——她曾尋求就朝鮮第四次核試驗與習近平進行緊急磋商,但沒能成功。歷史證明,美中領導人之間良好的個人關係對解決雙邊危機至關重要。老布殊總統曾經利用上世紀70年代早期供職美國駐北京聯絡處時與中國領導人培養起來的個人關係,減輕了天安門事件對美中關係的破壞。他的兒子在遭遇任內第一場兩國危機期間(2001年4月EP-3撞機事件),避免了危機的升級,其原因是小布殊總統同樣看到高層關係對掌控局勢的重要性,因為實地情況或許很難處理。

但就特朗普給習近平打私人電話來說,傳統上用於危機管理的運作模式卻在美中關係當中發揮着巨大作用。其他高級官員肯定在與中國同行接觸,專業公務人員也繼續落實着例行的雙邊交流和多年來建立起的項目,但對於雙邊關係卻沒有統一的戰略構想。這反映出結構性缺位,即缺少一名受命於總統的與中方協調美中事務的內閣成員或其他高級官員。沒有統一構想或協調機制,政府的政策協調就會不利,特朗普的政府要員就常在美國對華政策上各說各話,有時甚至互相矛盾。這讓中方官員對美國官方對話者講話權威性的信心大打折扣,也讓北京花巨大精力,去分析這位總統不時脫節、即興、矛盾的推特與公開聲明。而且,特朗普樂於為公眾提供快餐,這種做法的風險,就是一條不顧及中美利益的推文有可能引發中國民眾情緒激動的抗議,而中國的領導層很難去平息。管理大國關係需要謹慎的戰略方針,需要合理地協調雙方的多重國內利益。目前美中關係當中所採取的這種特殊方式使兩國關係面臨被單一問題和危機劫持的危險,一如朝鮮半島所展示的。

建設性的交易主義?

撰寫本文時,美朝之間的危機將如何發展尚不確定。由於沒有承諾要穩定局勢,以作為遏制朝鮮繼續發展核武器、開啟漫長而不確定的無核化之旅的第一步,軍事行動升級便是切實存在的危險。中國專家認為美國採取先發制人行動的可能性越來越大,並在為危機作準備。美國和中國必須協調雙方對這一潛在事件的應變計劃,同時,中國應該考慮對朝鮮的基本安全承擔更大責任,以便加強朝鮮對其主權有所保障的信心。

同樣重要的是,美中關係的性質有必要從危機管理轉向託管模式(managed mode)。對美方來說,在白宮任命專人負責協調各部門對華政策是非常關鍵的第一步。但特朗普總統看來不會改變他的基本領導風格,而北京在“十九大”和特朗普今年訪華結束後也將不再那麼容忍這種風格。鑒於未來幾個月有可能出現重要的機會窗口,兩國是否有辦法確定一個短期內能取得建設性成果的進程,防止兩國關係成為國際不穩定的根源?

要實現更積極的雙邊互動,一個有望的方法就是接受特朗普自己的交易主義。這種方法意味着在特朗普訪華之前,兩國應專心為雙邊合作設定一系列重要目標,其中或許包括旨在應對國內挑戰和共同關心的國際問題的實質性項目協議。經濟方面,美國的基礎設施發展和中國設想的“一帶一路”計劃是一個切入點。安全方面,聯合緝毒、反恐、自然災害應對演習或方案都可以成為寶貴的雙邊關係穩定器。最後,由於氣候變化沒能成為兩國在全球一級進行政策合作的重要領域,兩國需要確定一個既有全球性又有象徵意義的合作領域,如在民用空間活動方面展開合作。即使兩國政策制定者要應付分歧,要面對熟悉或意外危機的衝擊,致力於做成一系列積極的交易也可以讓兩國關係出現積極的勢頭。